Álvaro Vidal                                                                                              

Trabajodigno.pe

El día de hoy, tres días antes de la elección de un nuevo Congreso, el Gobierno ha dictado el Decreto de Urgencia N° 014-2020 por el que regula el derecho a la negociación colectiva en el Estado estableciendo graves limitaciones al ejercicio de este derecho.

En primer lugar, se debe recordar que el Tribunal Constitucional (TC), teniendo en cuenta las afectaciones al derecho a la negociación colectiva en el Estado establecidas por varias leyes de presupuesto y por la ley de servicio civil, consideró necesario que el Congreso de la República apruebe una nueva regulación al respecto.

Una nueva ley, según el TC, debía respetar el contenido del derecho a la negociación colectiva en un sentido amplio, como aquel que reconoce el derecho de empleadores y trabajadores a regular “conjuntamente sus intereses en el ámbito de las relaciones de trabajo”[1], incluyendo condiciones de trabajo y remuneraciones[2], incluso materias de “amplio alcance”[3]. Asimismo, el TC fundamenta su decisión en convenios internacionales sobre la materia que establecen un estándar internacional y han sido ratificados por el Perú.

El Congreso de la República luego de más de cinco años de dictada la referida sentencia del TC aprobó una Ley de Negociación Colectiva en el Estado, la cual fue observada por el Ejecutivo a fines del año 2018, con el argumento de que su “costo económico resultaba incalculable” (Carlos Oliva, ex Ministro de Economía y Finanzas, MEF). La crisis política desarrollada durante el año 2019, y la falta de una posición sólida de algunas bancadas respecto del proyecto de ley, impidió que esta sea aprobada por insistencia. Sin embargo, tres días antes de elegir al nuevo Congreso de la República ha sido dictada una nueva regulación, cuyo contenido era desconocido a nivel público.

El Decreto N° 014, parte por destacar que el derecho a la negociación colectiva según el TC es un derecho de “configuración legal”, por lo que la norma a ser emitida “debe ser coherente con el principio de equilibrio presupuestario establecido en los artículos N° 77 y N° 78 de la Constitución”. Sin embargo, es necesario anotar que definir a un derecho como de “configuración legal”, no le otorga al legislador de turno, y menos a uno extraordinario, la potestad de regular su contenido arbitrariamente. El propio TC ha establecido al tratar el derecho a la negociación colectiva que, al ser de configuración legal, puede estar sujeto a límites, pero estos deben sustentarse en un derecho o bien constitucionalmente protegido y respetar los criterios de proporcionalidad y razonabilidad[4]

Pues bien, este mandato de ponderación en los límites al derecho a la negociación colectiva, creemos, han sido dejado de lado por la nueva regulación decretada, primando de manera casi absoluta objetivos de carácter presupuestario.

Son aspectos del decreto que afectan gravemente el derecho a la negociación colectiva y resultarían inconstitucionales, entre otros: i) disponer que los beneficios acordados mediante convenio colectivo o laudo no son acumulativos; ii) establecer que no se pueden superar los límites establecidos por el informe económico financiero elaborado por el MEF (bajo sanción de nulidad y denuncias a los árbitros), y iii) disponer reglas sobre plazos de negociación y duración de convenios que resultan excesivos.

Debemos recordar que existe un deber de promoción del derecho a la negociación colectiva reconocido constitucionalmente. Intervenir en el contenido de la negociación colectiva, prohibiendo la acumulación de beneficios, afecta este deber de reconocimiento y promoción del derecho a la negociación colectiva.

Una limitación parcial del derecho a la negociación colectiva debe estar sustentada en la necesidad de proteger el equilibrio presupuestal y debe ser evaluada por las partes en cada negociación. No se debe reemplazar este derecho de las partes a negociar colectivamente por un informe elaborado unilateralmente. Llama la atención del decreto que no señala el deber de la entidad empleadora de presentar su propuesta de convenio colectivo, sino que ante la presentación del pliego por los trabajadores corresponde la emisión del informe económico financiero por el MEF.

El Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (CLS–OIT) ha establecido que el control de cláusulas supuestamente abusivas de los contratos colectivos no debería corresponder a una autoridad administrativa (que tratándose del sector público es a la vez juez y parte), sino a la autoridad judicial y ello sólo en casos sumamente graves[5].

El CLS–OIT admite la posibilidad de que se emitan informes económico financieros por órganos públicos especializados o incluso por los Ministerios de Economía, con el objeto de tener conocimiento de los recursos financieros disponibles. Sin embargo, señala claramente que “Debería preverse pues un mecanismo con objeto de que, en el proceso de negociación colectiva en el sector público, las organizaciones sindicales y los empleadores y sus organizaciones en el sector público sean consultados y puedan expresar sus puntos de vista a la autoridad encargada del control de las consecuencias financieras de los proyectos de contratos colectivos. No obstante, independientemente de toda opinión expresada por las autoridades financieras, las partes en la negociación colectiva deberían encontrarse en condiciones de poder concluir libremente un acuerdo”[6].

Respecto de la duración de los convenios colectivos, el CLS ha señalado que esta es una materia que en primer término corresponde a las partes concernidas, pero si el Gobierno considera una acción sobre este tema, toda modificación legislativa debería reflejar un acuerdo tripartito[7].  Las particularidades de la programación y ejecución presupuestal no tienen por qué negar la posibilidad del dialogo social.

Resulta claro, que el Decreto de Urgencia no cumple en su contenido con el estándar constitucional e internacional de respeto del derecho a la negociación colectiva, y además, no ha seguido un procedimiento medianamente democrático en su elaboración.

Como señalaba Bourdieu en La fuerza del Derecho (2000), la legitimidad de una norma estatal reside en que es dicha “en nombre de todos y en frente de todos”. Sin embargo, si tenemos que una norma se dicta sin seguir procesos institucionales adecuados, carente de deliberación y dialogo social (no es en nombre de todos), y, además, la misma no resiste una crítica argumentativa elemental (no es frente de todos), prontamente perderá su legitimidad como derecho.

Muy probablemente el Decreto de Urgencia N° 014-2020 será objeto de revisión y control, tanto a cargo del nuevo Congreso de la República, como a través de acciones de inconstitucionalidad; y de ser el caso, incluso, denuncias ante instancias internacionales. Sin embargo, se ha desaprovechado una nueva oportunidad para contar con una regulación moderna, democrática y eficiente que rija las relaciones colectivas de trabajo en el Estado.

[1]Fundamento 53 de la Sentencia recaída en los Expedientes N° 003-2013-PI/TC, 004-2013-PI/TC y 023-2013-PI/TC.

[2]Fundamento 62 de la Sentencia antes citada.

[3]Fundamento 60 de la Sentencia antes citada.

[4]Fundamento 177 de la Sentencia recaída en los Expedientes N° 0025-2013-PI/TC, 003-2014-PI/TC, 008-2014-PI/TC, y 0017-2014-PI/TC.

[5]Oficina Internacional del Trabajo (2018). La Libertad Sindical. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical. Ginebra. Sexta Edición. Párrafo 1477

[6]Oficina Internacional del Trabajo (2018). Op. Cit. Párrafo 1488

[7]Oficina Internacional del Trabajo (2018). Op. Cit. Párrafo 1502