Sin novedad en el frente

sesion-ministro-1

Gobierno presenta su política laboral

Luego de algunas semanas de silencio, el gobierno presentó finalmente las que serán sus líneas de acción en materia laboral y de empleo para este quinquenio. La bandera que levanta –y uno de sus principales retos–, gira en torno a la informalidad y su meta de formalizar al 60% de trabajadores hacia el final de su mandato.

Dos fueron los escenarios en los que el titular del Trabajo, el ministro Alfonso Grados Carraro, expuso los objetivos de su gestión y los mecanismos que usará para concretarlos. El primero se llevó a cabo en la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la República, el pasado martes 6 de setiembre, donde presentó las líneas de acción que seguirá su cartera en el corto y mediano plazo.

El segundo momento fue dos días después, el jueves ocho, con la reinstalación del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE) luego de varios meses de inactividad, y que contó con la participación del Presidente Pedro Pablo Kuczynski, además de las representaciones sindicales y empresariales. Este acto estuvo revestido de un halo de nostalgia y remembranzas, considerando que el padre del actual ministro –el recordado Alfonso Grados Bertorini– fuera un entusiasta impulsor de este foro tripartito.

Se trató de dos momentos claves que trazaron la cancha del gobierno ppkausista. La presentación ante la Comisión de Trabajo y Seguridad Social –que preside el Frente Amplio– le permitió al ministro medirse con el fujimorismo, que sin duda ejercerá un peso gravitante en el Congreso; lo mismo como oposición como para reafirmar sus coincidencias programáticas. Por otro lado, la convocatoria a retomar el diálogo en el CNTPE no solo fue clave para entablar canales de diálogo institucionales con los actores sociales (especialmente con las centrales sindicales); al mismo tiempo traslada al terreno de la negociación y la concertación social, la discusión en torno a las nuevas regulaciones o reformas laborales por implementar. El lugar central que se le quiere asignar al CNTPE puede servir para descargar al gobierno de presiones diversas, y en ese sentido, funcionar como válvula de escape. A su favor juega el piso normativo vigente, ya de por sí flexible; sin que ello niegue el interés de algunos sectores empresariales por desregular y flexibilizar más la ya bastante endeble legislación laboral.

A partir de lo expuesto estos días, encontramos que la actual administración mantendrá –en términos generales– el enfoque que ha dominado la política laboral de los últimos gobiernos desde Fujimori. Si bien los principios de gestión expuestos por el ministro Grados recogen planteamientos que consideramos oportunos y razonables (la promoción del diálogo y concertación social; procesos transparentes equitativos y eficientes de negociación colectiva y fiscalización; gestión descentralizada y fortalecimiento de la autoridad de Trabajo a nivel regional; ampliación de la cobertura de los servicios), cuando nos remitimos a la letra pequeña (el diablo está en los detalles) nos topamos con políticas e iniciativas que replican (con pequeños matices) lo hecho por los antecesores, con resultados localizados e impacto mínimo.

Esta valoración general se basa en los siguientes elementos: 1) insuficiente presupuesto asignado al sector Trabajo, relegado en el orden de prioridades del presupuesto general para el sector público; 2) los cargos de la alta dirección del MTPE son ocupados por representantes o ex empleados de la gran empresa, lo que genera suspicacia sobre su imparcialidad en la gestión.

Si queremos resumirlo en una oración, el MTPE seguirá poniendo su energía y escasos recursos en los programas de empleo temporal y capacitación laboral, subordinando la política laboral (entendida como la promoción de la generación de empleo adecuado) a los objetivos de la política macroeconómica. En este contexto, la “estrategia de formalización” del Ejecutivo se resume en un paquete de medidas tributarias (reducción del IGV) que buscará aprobar mediante facultades legislativas, y por el lado de Trabajo, por la implementación de ferias locales de orientación y servicios con las que se espera formalizar a 1500 trabajadores a fin de año.

Un sector sin presupuesto, un sector fantasma

Cuando se analiza el proyecto de Ley de Presupuesto General de la República para el 2017, presentado y debatido la semana pasada en el Parlamento, encontramos que la función Trabajo aumentó en S/. 57 millones respecto del presupuesto actual (2016), siguiendo la tendencia de los últimos años. Sin embargo, visto proporcionalmente, el presupuesto asignado a Trabajo sigue representando una proporción mínima y marginal (apenas 0.30%) respecto del total del presupuesto público.

Distribución por Funciones del Presupuesto General de la República 2017, proyecto presentado al Congreso de la República (millones de S/)

Funciones 2016 2017 Variación absoluta Variación porcentual Estructura porcentual
Saneamiento 3,593 6,032 2,439 68% 4.20%
Educación 24,960 26,181 1,221 5% 18.40%
Transporte 12,878 14,083 1,205 9% 9.90%
Orden Publico y Seguridad 8,336 9,361 1,025 12% 6.60%
Cultura y Deporte 1,086 1,738 652 60% 1.20%
Deuda Publica 11,147 11,712 565 5% 8.20%
Previsión Social 12,183 12,614 431 4% 8.90%
Justicia 4,574 4,997 423 9% 3.50%
Salud 13,471 13,776 305 2% 9.70%
Agropecuaria 3,460 3,635 175 5% 2.60%
Relaciones Exteriores 558 714 156 28% 0.50%
Protección Social 5,638 5,780 142 3% 4.10%
Ambiente 2,331 2,462 131 6% 1.70%
Comunicaciones 305 407 102 33% 0.30%
Comercio 418 517 99 24% 0.40%
Turismo 412 495 83 20% 0.30%
Pesca 357 415 58 16% 0.30%
Trabajo 357 414 57 16% 0.30%
Energía 982 996 14 1% 0.70%
Minería 130 127 -3 -2% 0.10%
Legislativa 595 588 -7 -1% 0.40%
Industria 312 223 -89 -28% 0.20%
Defensa Y Seguridad Nacional 5,376 4,886 -490 -9% 3.40%
Vivienda Y Desarrollo Urbano 2,833 2,080 -753 -27% 1.50%
Planeamiento, Gestión Y Reserva De Contingencia 22,201 18,236 -3,965 -18% 12.80%
Total (millones de S/) 138,491 142,469 3,978 2.90% 100.00%

Este financiamiento (que engloba lo asignado al Gobierno nacional y subnacional, equivalente a S/ 414`467,564), no corresponde a los requerimientos de un sector clave para la economía y gobernabilidad del país, pero sobre todo para la cohesión social. La regulación de las relaciones laborales, así como la promoción del empleo adecuado, requieren no solo de un contexto de crecimiento económico, sino principalmente de una Autoridad de Trabajo presente territorialmente, con los recursos necesarios para operar oportunamente y con eficiencia. Situación que, obviamente, no se da en la actualidad.

En las regiones la situación es más que preocupante. El presupuesto previsto para el próximo año continúa con la tendencia centralista que ha seguido en los últimos años. Mientras que el MTPE se reserva el 88% del presupuesto del Sector, las Direcciones Regionales de Trabajo reciben, para similares funciones, el 12% del total asignado para el Sector. Así las cosas, nos queda claro que con el financiamiento asignado el sector no podrá cumplir a cabalidad con las funciones asignadas.

Distribución del Gasto del Presupuesto de la Función Trabajo para el Año Fiscal 2017

Función Trabajo Total 414`467,564
Gobierno Nacional 363`231,099
Regiones 49´999,438

 presupuesto-funcion-trabajo-2017

SUNAFIL: En casa de herrero, cuchillo de palo.

En su presentación ante la Comisión de Trabajo, el ministro Grados insistió en que una prioridad de su gestión será fortalecer el sistema inspectivo. Así lo reiteró cada vez que un congresista, y fueron varios (Justiniano Apaza, Jhonny Lescano, Indira Huilca, Ursula Letona y el presidente de la Comisión, Hernando Cevallos), dieron cuenta de la situación actual de las inspecciones de trabajo: insuficiencia operativa y económica; escases de personal; incumplimiento de convenios colectivos, entre otras perlas.

Actualmente la SUNAFIL –una de las pocas decisiones importantes que en materia laboral adoptó el gobierno anterior; junto con la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo–, no cuenta con el número de inspectores suficientes. Apenas son 400 inspectores a nivel nacional, de los cuales 270 son auxiliares con competencias reducidas. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) estima que el Perú requiere 2,000 inspectores de trabajo para cubrir al conjunto de la PEA. A más de tres años de constituida, la SUNAFIL solo ha implementado 6 intendencias a nivel nacional, de un total de 25 regiones. A nivel nacional (sin contar Lima), solo se cuenta con dos inspectores con competencias para fiscalizar cualquier tipo de empresa, para 24 regiones. Esta situación explica por qué más del 80% de la PEA se encuentra al margen de la fiscalización laboral, esto es, en la total desprotección y vulnerabilidad.

sesion-ministro-2

Lo grave del asunto es que todo parece indicar que esta situación se mantendrá algún tiempo más. Según Víctor Gómez, secretario general del Sindicato de Trabajadores de SUNAFIL Lima Metropolitana, el proyecto de Ley de Presupuesto de 2017 presentado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no ha previsto: a) la creación de ninguna intendencia nueva; b) ningún ascenso interno en el personal de la SUNAFIL; tampoco c) el pago del bono por función Inspectiva (fijado por laudo arbitral del 23 de marzo del 2012), incumplido a la fecha.

En su presentación en el Congreso, el ministro Grados Carraro adelantó que pedirá una demanda presupuestal adicional de S/ 82 millones, para: a) crear 4 intendencias; b) ascender a 60 inspectores (de los 275 auxiliares que deberían adquirir la condición de inspectores, con todas sus facultades); y cumplir con el bono por inspección (por un monto de S/ 23 millones).

La cuestión está en que dicha demanda adicional, comentada por el titular del Sector, debió incluirse como parte del presupuesto institucional de la SUNAFIL, en el marco de la Ley de Presupuesto del 2017. No como una demanda adicional, sujeta a disponibilidad presupuestaria.

Donde sí cabe pedir una ampliación presupuestal es para este 2016, para atender uno de los requerimientos hechos por la Oficina de Asuntos Comerciales y Laborales, del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, que en el marco del TLC recomendó al Estado peruano fortalecer el sistema inspectivo. Esto supone –entre otras cosas – un mayor presupuesto que le permita a la SUNAFIL incrementar el número de inspectores y constituir las intendencias en las regiones donde no las hay. Tiene hasta diciembre para cumplir con estas recomendaciones.

Trabajadores

Problemática de los servidores civiles

Un aspecto donde también el gobierno tendrá que hilar fino está relacionado con la negociación colectiva en el sector público; y particularmente, con el levantamiento de las restricciones impuestas por el artículo 6° de la Ley de Presupuesto del Sector Público, que excluye los aumentos salariales de los convenios colectivos.

Al respecto, el Tribunal Constitucional emitió una sentencia en setiembre pasado, declarando inconstitucional las restricciones impuestas a la negociación colectiva y fijando un plazo para el desarrollo de una normativa que regule la negociación colectiva en el sector público (la primera legislatura de este año, o sea hasta junio del 2017). Mientras, queda intacta la situación legal vigente que establece las restricciones, por lo menos para el próximo año, al ser pocas las posibilidades reales de que el Congreso apruebe de aquí a noviembre los cambios sugeridos, plazo en el que concluye el “debate” en el Pleno y se aprueba la Ley presupuestal.

Pero la situación laboral del sector público no se limita a lo económico. La calidad de los empleos deja mucho que desear en varios casos. La quinta parte de los trabajadores del sector público se encuentra bajo modalidades laborales (CAS), que no garantizan mayor estabilidad laboral y cuentan con menos derechos laborales que sus colegas con regímenes estables.

Trabajadores en el Sector Público por régimen de contratación, en porcentajes (2014)

Regímenes Personal
Carreras especiales 50%
CAS 19%
Ley 276 18%
Ley 728 13%

Fuente: SERVIR.

En el caso del MTPE –el ente rector en materia de empleo–, es asombroso que una cantidad importante de trabajadores esté contratado bajo una modalidad inestable y exigua en derechos como son los contratos CAS (“CASI” trabajadores). Este segmento de trabajadores aumentó significativamente en los últimos años: si en el 2011 representaban el 59%, en el 2016 ascendió a 85%. Por si fuera poco, en el caso de la SUNAFIL –cuyos integrantes son los encargados de fiscalizar el cumplimiento pleno de los derechos– los CAS representan el 46% (uno de cada dos).

Personal del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (2011-2016), por tipo de contratación

REGIMEN LABORAL 2011 2012 2013 2014 2015 2016 VARIACIÓN
( 2011 – 2016)
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
D.L. 276 195 196 193 180 174 171
D.L. 728 12 9 8 15 15 14
DGIT(hoy Sunafil) 361 382 353
C.A.S. 851 953 1,051 995 1,239 1,191
OTROS 17 14 15 36 35 24
Sub Total MTPE 1,436 1,554 1,620 1,226 1,463 1,400 (+30.2%)
Superintendencia Nacional de Fiscalización laboral (SUNAFIL)
DL 728 402 399 407
CAS 218 339 352
Sub Total 620 738 759 (+110.2%)
TOTAL 1,436 1,554 1,620 1,846 2,201 2,159 723 (+50.3%)

Fuente: MTPE.

Los programas de empleo: impacto reducido

Cuando uno analiza la distribución del presupuesto del Sector Trabajo, encuentra que el grueso del financiamiento está orientado a los programas de promoción del empleo. Si sumamos los montos asignados a los pliegos número 002, 005, 006 y 007 para el año 2017 –relativos a programas de empleo temporal, intermediación laboral o capacitación básica–, tenemos que un total de S/. 185.9 millones se encuentran orientados a esta línea de acción, lo que representa el 65% del presupuesto del MTPE y el 50% de lo destinado al sector.

cuadro-mtpe

RO (Recursos Ordinarios)                                                                                                          RDR (Recursos Directamente Recaudados)                                                                                DyT (Donaciones y Transferencias)                                                                                        ROOC (Recursos Por Operaciones Oficiales de Crédito)

Fuente: MTPE

El problema radica en el impacto generado por este tipo de intervención prioritaria para el sector. Ya no se trata solo de un asunto de carácter cuantitativo, entendido como el alcance limitado de los programas, considerando que al año aproximadamente 300 mil jóvenes se insertan en los mercados laborales (el año 2014 Trabaja Perú benefició a 46,000 personas, mientras que Impulsa Perú y Jóvenes Productivos a 13,436 individuos y 16,244 jóvenes, respectivamente). Incluso el impacto cualitativo es puesto en cuestión, como encuentra un estudio global realizado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), especialmente en el caso de las beneficiarias mujeres:

Respecto de la calidad del trabajo, el programa aumentó la posibilidad de que los participantes obtuvieran un empleo informal. Sobre todo se observa un incremento de la probabilidad de tener un trabajo por cuenta propia y (en menor medida) de ser un trabajador asalariado, mientras que se observa una reducción de las posibilidades de ser un empleo asalariado. También se observa un incremento en la probabilidad de ser un trabajador pobre. (Soluciones Eficaces: Políticas Activas del mercado de trabajo en América Latina y el Caribe. Oficina Internacional del Trabajo. Ginebra: OIT, 2016. Pp. 174-179).

En términos generales, el Sector seguirá mirando el problema del empleo como un problema de la oferta de trabajo (que sin duda muestra aspectos por atender en términos de educación, formación y capacitación), para lo cual los programas de empleo temporal, capacitación o intermediación laboral son un paliativo y no una solución. Hace falta incidir sobre la estructura productiva para generar más oportunidades de empleo en sectores intensivos en mano de obra, calificada y no calificada. El reto de la diversificación productiva, a contrapelo de lo que piensa el ministro de la Producción, Bruno Giuffra, es sin duda prioritario para el país y el Estado debiera jugar un rol clave en su implementación.

En suma, lamentable y sombrío panorama el que le espera al Sector Trabajo en los próximos cinco años. Más de lo mismo.