La presentación de un proyecto de ley sobre Empleo Juvenil por el Ejecutivo abre una oportuna discusión sobre el tipo de política que debe aplicarse para atender a este sector específico de la población. Las centrales sindicales y otros actores han cuestionado la iniciativa del gobierno, en parte por no haberla presentado para su discusión en el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE), en parte por su contenido. El Ministro Alfonso Grados declaró a CARETAS (12/05/17) que esta iniciativa mantiene todos los derechos del régimen laboral general, por lo que los trabajadores no tendrían razón para oponerse.
En esta entrega de TrabajoDigno.pe presentamos algunas ideas y propuestas para abrir el debate sobre este proyecto de ley y para mejorar su contenido. Pero antes, daremos cuenta brevemente de la situación laboral de los jóvenes peruanos en la actualidad.
Desempleo más subempleo, un combo explosivo
De acuerdo a la Encuesta Nacional de Hogares del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), en el 2015 la Población en Edad de Trabajar Joven[1] (PETJ) ascendió a 8´037,326 jóvenes, lo que representa el 35% de la PET nacional. El 62% de este sector es considerado Población Económicamente Activa (PEA), es decir, se encuentran trabajando o buscando empleo.
De este subconjunto, el 93% (4´633,230 jóvenes) se encuentran laborando, mientras que un 7% (341,255) están desempleados. Cabe señalar que esta tasa es notablemente superior a la de los adultos (1,9%) y al promedio nacional (4,9%).
Sin embargo, hay un 38% de jóvenes que estando en edad de trabajar, se reportan en situación de inactividad. Esto significa que en el momento de la encuesta manifestaron no trabajar ni buscar activamente empleo.
Vista en perspectiva, la situación laboral de los jóvenes peruanos ha seguido algunas tendencias en los últimos años. La participación de los jóvenes (15 a 29 años) como parte de la PEA Ocupada descendió entre el 2004 y 2015 en casi 5 puntos porcentuales, lo que se podría estar dando como parte de un proceso de envejecimiento de la población laboral activa. No obstante este decrecimiento en su peso relativo, sigue siendo el segundo segmento etario en importancia, después de la población adulta de 30 a 44 años.
Asimismo, durante este periodo la tasa de desempleo juvenil descendió a un ritmo mayor (23%) que el desempleo adulto (17%), pero al mismo tiempo descendió también la tasa de actividad laboral juvenil. Ambos procesos, la caída del desempleo pero al mismo tiempo de la tasa de actividad, podrían significar el crecimiento del porcentaje de jóvenes que no trabajan ni estudian (Ni-Ni).
La población juvenil evidencia a su vez importantes brechas en su forma de integrarse a los mercados laborales, tanto respecto de los adultos como al interior de este grupo etario.
Por ejemplo, mientras que la tasa de desempleo adulto (30 a 65 años) es de 1,9%, en el caso de los jóvenes esta equivale al 6,9%.
De igual forma, desde una perspectiva de género, encontramos que mientras el desempleo es similar en hombres y mujeres jóvenes, la tasa de participación masculina es significativamente mayor (en 14 puntos porcentuales) a la de sus pares mujeres.
Esta diferencia por género se refleja también en la configuración de los mercados de trabajo. Así, las jóvenes trabajadoras representan prácticamente la totalidad del trabajo del hogar (5% versus 0,2%) o representan casi el doble cuando se trata de trabajo familiar no remunerado (21,4% versus 12,4% de los hombres).
La compleja situación de los jóvenes plantea retos importantes para las instituciones públicas y privadas vinculadas a esta problemática. En materia de oportunidades de empleo o estudios, la prioridad es reducir el número de jóvenes que se encuentran al margen de cualquier actividad laboral o formativa, los denominados Ni-Ni (es este sector el que estructuralmente está más cercano a enrolarse en actividades ilegales e informales), pero también mejorar las condiciones de inserción laboral de aquellos que laboran en la informalidad o subempleo, en contextos de inseguridad y precariedad en la calidad de vida.
Asimismo, el diagnóstico plantea también retos en lo que respecta a la calidad de las actividades laborales en que participa la población juvenil. Los jóvenes trabajan mayoritariamente en actividades dependientes (el 55% trabaja en el sector privado como asalariado, versus el 32% de los adultos), muchas veces bajo contratos de trabajo flexibles o inestables, o en la informalidad. La mayoría lo hace en micro empresas (2-10 trabajadores) y pequeñas empresas (11-100 trabajadores), en proporciones que superan o llegan a duplicar (en el caso de las micro empresas) a la de sus pares adultos.
Identificamos los factores que explican la compleja y difícil inserción laboral de los jóvenes peruanos en estructurales (limitada capacidad del modelo de desarrollo económico para generar oportunidades de empleo productivo); institucionales (una normativa laboral que debilitan la capacidad de negociación del trabajador y sus organizaciones); y de gestión (ausencia de una adecuada fiscalización laboral) [2].
Sin embargo, un elemento que es altamente ponderado por los jóvenes en sus perspectivas de inserción laboral está relacionado con la acreditación académica o de formación laboral. La percepción sobre el valor de la educación superior explica la importante expansión del sistema educativo de formación técnica y universitaria durante las últimas dos décadas, aunque en condiciones que, en general, no cumplen estándares básicos de calidad.
Esta particular forma de “democratización” en el acceso a la formación superior viene generando una disfuncionalidad entre los mercados laborales, que demandan profesionales y técnicos con determinadas habilidades, competencias y conocimientos, y la calidad y pertinencia de la enseñanza que se imparte en un importante número de centros de educación superior que están lejos de cumplir con los estándares nacionales (incluidos en la recientemente aprobada la Ley Universitaria) e internacionales de excelencia académica o formativa.
Vacíos y limitaciones de la propuesta del Ejecutivo
La estrategia del Gobierno para encarar la problemática del empleo juvenil ha consistido en presentar un proyecto de Ley sobre Empleo Juvenil (N° 01104/2016-PE) para su aprobación por el Congreso de la República, en marzo de este año. Esta propuesta se fundamenta principalmente en los incentivos ofrecidos a las empresas que contraten a jóvenes de 18 a 24 años que estén en situación de desempleo o laborando en la informalidad, a través del otorgamiento de subsidios al empleador en el aporte a la seguridad social en salud (9% de la remuneración).
Proyectos de promoción del Empleo Juvenil presentados al Congreso en el Periodo 2016-2017.
| Proyecto N° 410/2016-CR, presentado por Indira Huilca (Frente Amplio) | Proyecto N° 01104/2016-PE, presentado por Poder Ejecutivo | Proyecto N° 1157/2016-CR, presentado por Yhony Lescano (Acción Popular) | |
| Objetivos | Establecer marco normativo para generar empleo digno en población menor de 25 años. Acceso a formación de calidad, empleo con derechos laborales y protección social. Desarrollo de capacidades para el trabajo, productividad, empleabilidad. Empleo digno para poblaciones vulnerables (madres adolescentes, poblaciones indígenas, comunidad LGTB). | Inserción de jóvenes en el mercado laboral formal, a través del otorgamiento de créditos al empleador en Seguridad Social. | Otorgar incentivos para que las empresas contraten a los jóvenes entre 18 y 29 años en empleos dignos, de calidad y con derechos laborales. |
| Contenido | Propone regulación para tres modalidades de Primer Empleo: 1. Aprendizaje con predominio en empresa. 2. Aprendizaje en Centro de Formación. 3. Prácticas profesionales y técnico-productivas. Para cada una de ellas establece una serie de obligaciones relativas a: o Vigencia de los contratos (entre 12 meses y 4 años);o Diseño, implementación y supervisión de las modalidades formativas;
o Fiscalización de su cumplimiento (Sunafil y Gobiernos Regionales); o Duración de la jornada de trabajo (máximo 6 horas en Centro de Formación). |
Define Ámbito de Aplicación: o Ingresan por primera vez al mercado laboral. o Situación de desempleo de 6 meses. o Informalidad laboral. Define modalidades de contratación: D.Leg. N° 728 (Actividad Privada); y D. Ley N° 22342 (Régimen Exportación No Tradicional). | Propone incentivos tributarios para las empresas que contraten: 30% de la planilla con trabajadores de entre 18 y 29 años, con contratos de trabajo no menores a 5 años y con sueldos equivalentes al 135% de la RMV. En el caso de las micro empresas, siempre que contraten al 30-50% de su planilla bajo el Régimen Mype (Ley N° 28015). |
| Incentivos para las empresas | Crédito fiscal de hasta 20% del costo laboral, considerando el total de la planilla de las personas beneficiarias con Primer Empleo. Remuneración pagada por las labores de formación no está afecta al Impuesto a la Renta. | Acceden a crédito del 100% respecto de las aportaciones regulares al Seguro Social de Salud correspondientes a los comprendidos bajo este régimen, beneficio que tendrá una duración máxima de 3 años. | Tasa de impuesto a la renta de tercera categoría para las empresas grandes y medianas será de 26% durante 3 años, si contratan bajo la modalidad de esta ley. En el caso de las Mypes se les exonera del 100% y 50% del impuesto a la renta por 3 años. |
| Condiciones | Registrar los contratos de trabajo en los 30 días hábiles posteriores a su suscripción. | Los empleadores deben mantener o incrementar de forma anual el número y valor de su planilla. Se prohíbe usar este régimen para reemplazar a personal contratado previamente. | Reunir las condiciones para ser definidas como empresas grandes, medianas, pequeñas y micro, y brindar las condiciones laborales establecidas en la Ley. |
Nuestras observaciones al proyecto
El proyecto dispone que el Estado subsidie el aporte de las empresas a la seguridad social en salud, pero no plantea lo mismo para el 13% que se descuenta al trabajador por concepto de pensiones. ¿Por qué financiar a una parte (empresas que contraten jóvenes desempleados o informales, hasta por 3 años) y no a la otra (jóvenes con bajos ingresos)? Ojo que este apoyo al empresariado costaría al erario S/ 70 millones anuales.
En 2015, el 43% de los jóvenes trabajaba en empresas de hasta 100 trabajadores (micro y pequeñas). Dado que este sector empresarial ya cuenta con regímenes laborales especiales que reducen los “costos laborales no salariales” (del 54% que representan bajo el régimen general, al 29% y 5% en la pequeña y micro empresa, respectivamente), ¿por qué habría de contratar bajo el régimen juvenil que solo lo hace en 9%? ¿O será que este proyecto está pensado para la gran y mediana empresa que no requieren de este tipo de subsidios?
En ese sentido, consideramos inoportuno subsidiar el aporte a la seguridad social en salud (subsidio que saldría del bolsillo de todos los peruanos, incluso de los pobres) a empresas que cuentan con más de 50 trabajadores. En todo caso se debería focalizar el beneficio en empresas de 1 a 50 trabajadores dependientes (más allá del régimen laboral en que se encuentren), siempre que contraten a los jóvenes a plazo indefinido.
En el caso de las empresas sujetas al régimen laboral agrario (Ley N° 27360), estas no deberían acogerse a este subsidio, dado que se han beneficiado por varios años del aporte reducido de 4% a EsSalud.
Asimismo, las empresas sujetas a los regímenes MYPE que se acojan a este nuevo régimen promocional deberían recibir el subsidio de su aporte a EsSalud solo por un año, con la posibilidad de ampliarse a tres (3) más siempre y cuando los jóvenes contratados transiten al régimen laboral general en ese lapso (en el caso de las microempresas, si lo hacen al régimen de la pequeña empresa o al general).
Otra solución plausible y viable, considerando las características del gobierno, pasa por destinar más recursos a los programas de capacitación laboral del MTPE y establecer incentivos tributarios concretos para la capacitación de los jóvenes.
Actualmente el presupuesto destinado al sector Trabajo es uno de los más bajos en el sector público (S/ 403´719,457). Representa el 0,24% del Presupuesto General de la República (S/ 164´800,798,299). En el caso del financiamiento para el Programa Jóvenes Productivos (S/ 39´778,722), apenas llega al 10% de lo destinado al Sector Trabajo y Promoción del Empleo. Solo S/ 17´776,472 (el 0,01% del PGR) están orientados para las acciones de capacitación técnica básica para el empleo para el grupo de edad de 15 a 29 años.
Hay quienes advierten, como Javier Neves, que el proyecto no considera la obligación de capacitación para los jóvenes. “Sin ella no tendremos trabajadores productivos en ese estadío etario”, señaló en una red social. El presupuesto del MTPE para capacitación técnica productiva para jóvenes de 15 a 29 años asciende a poco más de S/ 17 millones este año. Ni la cuarta parte del subsidio a las empresas.
Otros especialistas, como Javier Mujica, proponen la inclusión de una disposición que impida que jóvenes contratados temporalmente, remplacen a trabajadores más antiguos (con más derechos); y que se fije un límite temporal a la celebración de este tipo de contratos.
Finalmente, si los mismos recursos se invirtieran en fiscalizar el 9% de empleo informal en las grandes empresas y el 39% en las pequeñas empresas, se superarían sin duda los 50 mil nuevos empleos formales juveniles que estima alcanzar el proyecto de ley del Ejecutivo.
[1] De 15 a 29 años de edad.
[2] Existen otros elementos vinculados a la cultura y relaciones sociales en el país (estigmatización, discriminaciones diversas) que también influyen en las condiciones de inserción laboral de los jóvenes. La disponibilidad de capital social (redes y contactos) es un elemento con un peso gravitante en una sociedad que se maneja por criterios que combinan lo meritocrático con las redes sociales, étnicas o familiares.