La publicación esta semana del Informe Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios-CAS, por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), no solo ha puesto en evidencia la precariedad del empleo en parte del sector público, reflejado en el alto porcentaje de trabajadores bajo el régimen CAS. También ha estimulado un interesante debate sobre la orientación que debe tomar la carrera pública para hacer de ésta una estructura sostenible, meritocrática, pero sobre todo eficaz en el ejercicio de sus funciones.
La presentación del informe de SERVIR coincidió con la aprobación, por parte de la Comisión Permanente del Congreso de la República, de un dictamen de la Comisión de Economía que establece que el personal del Banco Central de Reserva (BCR), de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) y del propio Congreso, estará regido por el régimen laboral de la actividad privada, esto es, por el D. Leg. N° 728, excluyéndolo del ámbito de aplicación de la Ley N° 30057, Ley de Servicio Civil (LSC), a pesar de que el Tribunal Constitucional ya había determinado el carácter inconstitucional de dicha exclusión.
Meses antes, en el verano de este año, la representación parlamentaria había aprobado (por insistencia, luego del que el Ejecutivo la observara) una norma que pasaba a los trabajadores CAS de EsSalud al régimen laboral privado, sin previo concurso público. El éxito conseguido por el personal CAS de EsSalud alentó a que otros sectores de la administración pública demandaran eliminar el régimen CAS, para pasar a los regímenes privado y público que existen en el Estado. La presidencia de la Comisión de Trabajo presentó un proyecto de ley en ese sentido.
En este contexto, ¿cómo encarar la problemática del empleo en el sector público? ¿Cuál es el estado de la reforma del servicio civil? ¿Hacia dónde apunta?
LO QUE DICE EL INFORME
La primera y principal constatación que ofrece el Informe de SERVIR, es el carácter mayoritario que tiene el régimen CAS dentro de la administración pública. Según la Planilla Electrónica del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), a diciembre del año 2016, 275,000 servidores públicos, en los tres niveles de gobierno, laboraban bajo dicha modalidad. Sin considerar las carreras especiales, los CAS representan el 40% del empleo público. En segundo y tercer lugar están los trabajadores regidos por los regímenes público (D. Leg. 276) y privado (D. Leg. 728), con el 38% y 22%, respectivamente.
Lo paradójico en este cuadro es la evolución que ha seguido el régimen CAS. A pesar de que el Tribunal Constitucional estableció la temporalidad de esta modalidad del empleo público, ha pasado todo lo contrario: ha aumentado en términos absolutos y porcentuales. Apenas han pasado nueve años desde que se creó este régimen bajo el segundo gobierno de Alan García (2006-2011), pero el número de empleados públicos CAS creció de 157,000 a 275,000 entre los años 2009 y 2016; un incremento promedio de 8% anual y 76% acumulado en ese periodo.
Actualmente, aproximadamente la mitad de servidores públicos que trabajan bajo el régimen CAS, lo hace en entidades del Gobierno Nacional, como los ministerios, organismos públicos, etc.
Como todo en la vida, este crecimiento tiene su correlato económico–financiero. Según el informe de SERVIR, el costo anual al 2016 de la planilla CAS en los tres niveles de gobierno, asciende a S/ 7,750 millones. Este costo ha sufrido incrementos progresivos desde el 2009: 20% en promedio al año y más del triple en términos acumulados. Ello se explica tanto por el incremento en el número de servidores CAS como de sus remuneraciones promedio, según indica SERVIR.
LAS ALTERNATIVAS
La posición de SERVIR es clara al respecto: el régimen CAS es uno de los principales escollos para profundizar la reforma del servicio civil y la meritocracia en el Estado peruano. La razón: el referido régimen permite a las entidades contratar personal sin considerar instrumentos de planificación y/o presupuesto ni el uso de criterios objetivos para seleccionar personal. Por eso, la aceleración de la implementación de la reforma del servicio civil, permitirá reducir progresivamente el uso del CAS e incentivará la meritocracia en el Estado.
A pesar de que actualmente existen 313 entidades públicas en tránsito al nuevo régimen del servicio civil en los tres niveles de gobierno, la cuestión no parece tan sencilla. La implementación de la reforma del servicio civil genera cierta desconfianza en algunos sectores de servidores públicos, que la vinculan –equivocadamente– a los ceses colectivos llevados a cabo a inicios de los noventa, en el primer gobierno de Fujimori. En este sentido, resulta clave romper con esos temores, mostrando que la reforma del servicio civil beneficiará tanto a los servidores públicos como a la ciudadanía en general.
Otro aspecto importante para acelerar la implementación de la referida reforma es la regulación del mecanismo de negociación colectiva en el sector público que viabilice las negociaciones de mejoras remunerativas, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal Constitucional al respecto. Dicha labor recae en manos del Congreso de la República pero aún se encuentra pendiente de realización, pues algunas bancadas de este Poder del Estado parecen estar más preocupadas en satisfacer ciertos intereses particulares en lugar de contribuir a la implementación de la reforma del servicio civil.
Respecto al tema remunerativo, es importante resaltar que la reforma del servicio civil contempla mecanismos para estandarizar las remuneraciones, de tal forma que los servidores que desempeñan labores similares, ganen remuneraciones similares, además de sincerar los conceptos remunerativos, rompiendo de esta manera con el desorden y desigualdad salarial existente durante décadas en el Estado. En esta materia juega un rol trascendental el apoyo que puedan brindar la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Economía y Finanzas a la implementación de la reforma.
LAS EXCEPCIONALIDADES
Algunos días antes de la publicación del Informe de SERVIR sobre el régimen CAS, el diario El Comercio fue tribuna para un interesante intercambio de opiniones entre el economista Waldo Mendoza, docente universitario y ex miembro del BCR, y el presidente de SERVIR, Juan Carlos Cortés, en torno a la aplicación de la LSC en el BCR.
El centro del debate fue la exclusión del BCR del ámbito de aplicación de la LSC. Mendoza alegó que el objetivo de promover la meritocracia, como leit motiv del régimen de servicio civil, era accesorio y redundante en el caso de una institución como el BCR, cuya institucionalidad y lógica de funcionamiento era meritocrática en sí misma. Como ejemplo señaló los famosos Cursos de Verano que funcionan como filtros institucionales para la selección y contratación del personal que pasará a formar parte de la institución. A este argumento Mendoza agregó el tema presupuestal, en lo referido a los topes para la capacitación y especializaciones.
Juan Carlos Cortés respondió por el mismo medio, precisando cada una de las observaciones hechas por Mendoza. Lo interesante, en este caso, es que SERVIR, sin negar la particularidad del BCR (cuya exclusión de la LSC será objeto de aclaración por parte del Tribunal Constitucional), defiende el carácter universal e igualitario del régimen del servicio civil, el mismo que representa el parámetro institucional para organizar y modernizar la estructura burocrática del Estado.
¿En qué casos corresponde excluir a una institución del alcance de la LSC? ¿Es posible –jurídicamente hablando– excluir al BCR, SBS y Congreso, como lo acaba de hacer la Comisión Permanente, a pesar de que el Tribunal Constitucional resolvió que no había lugar a la inaplicación de la LSC en estas instituciones?
Veremos que nos depara el futuro en esta materia.