Estos días asistimos nuevamente a una nueva discusión sobre la Ley de Presupuesto General de la República (PGR) para el Año Fiscal 2018. Se trata, sin duda, del principal proceso político y administrativo de un país, tanto como las elecciones generales y el recambio de gobierno. El Presupuesto General de la República representa un potente instrumento de política económica con el que cuentan los Estados para promover su propio desarrollo, aquí y en todo el mundo. La estructura y orientación que adoptan sus diversos componentes determinan el rol que asume el Estado como agente económico y organizador de la sociedad. De ahí su ubicación gravitante para el progreso y futuro de las naciones.
El Gobierno de PPK ha puesto sus expectativas de crecimiento en el impulso fiscal anunciado por el premier Fernando Zavala ante el Congreso de la República, como parte del proceso de reconstrucción post fenómeno El Niño Costero y de las políticas reactivadoras basadas en incentivos a la inversión privada. Sobre el particular existen consistentes dudas sobre su eficiencia para recuperar las tasas de crecimiento alcanzadas en años pasados. La distribución presupuestaria del proyecto presentado por el Ejecutivo no arroja luces sobre medidas concretas (y alternativas) para avanzar hacia una diversificación productiva que permita asentar un desarrollo distinto al primario exportador en el corto y mediano plazo.
Por lo pronto, si bien el presupuesto contemplado en el proyecto de Ley de PGR para el 2018 crece en 10.3% respecto del vigente, su concepción general sigue siendo centralista y conservadora. Para un análisis detallado de su estructura y orientación sugerimos revisar las columnas dedicadas al tema por el economista Alan Fairlie. Para el también parlamentario andino, el principal déficit que mostraría el proyecto de PGR 2018, radicaría en su poca vocación para incrementar de manera sostenible la productividad de la economía, principal causante del bajo crecimiento y de los altos niveles de informalidad. Por el contrario: la propuesta presentada al Congreso denotaría una no tan velada esperanza en el repunte del precio internacional de los comodities mineros, especialmente del cobre; la única forma como nuestra clase dirigente se imagina su participación (ciertamente subordinada) en la economía global.
¿Y QUÉ PASA CON EL PRESUPUESTO DEL SECTOR TRABAJO?
En términos generales, y aunque pueda sonar contradictorio, podemos decir que en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) no pasa nada y pasa mucho al mismo tiempo. Veamos por qué.
Con relación al Presupuesto General vigente para el Sector Trabajo, el proyecto presentado para el 2018 contempla un aumento de S/ 120´009,986, lo que equivale a un incremento de 44.5%. Esto supone un nivel de crecimiento superior al del conjunto del PGR (equivalente al 10.3%), lo cual a simple vista suena justo y necesario, considerando la centralidad que tiene (o debería tener) una cartera como Trabajo en las economías modernas.
Sin embargo, visto en perspectiva, el MTPE sigue siendo “la Cenicienta” en la estructura de la hacienda pública. Cumple un rol marginal en la arquitectura presupuestal del Estado. A pesar de crecer en términos relativos (pasa de 0.19% a 0.26%), el financiamiento que recibe y proyecta el MTPE, a la sazón la instancia rectora a nivel nacional en materia de relaciones laborales y promoción del empleo, es a todas luces pobrísimo, ínfimo, insuficiente. No llega siquiera al 1% del PGR. No es de extrañar, con ese nivel de financiamiento, los magros resultados a los que nos tiene acostumbrado la estadística laboral: niveles de informalidad que llegan al 50% entre los asalariados privados, o al 70% de la PEA nacional incluyendo a los independientes y trabajadores familiares no remunerados. Para no profundizar en las cifras de siniestralidad laboral, acceso a la protección y seguridad social, jornadas extendidas, descansos reducidos y un largo etcétera, etcétera.
Ahora bien, si asumimos, como señala el artículo 77° de nuestra Constitución política, que el Presupuesto “asigna equitativamente los recursos públicos, [y que] su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales básicas y de descentralización”, podemos inferir que la forma cómo se encuentra estructurado el PGR expresa el enfoque, pero sobre todo, el nivel de prioridad que le asigna el Gobierno de PPK al Sector Trabajo y a cada una de las funciones asignadas constitucionalmente.
Y cuando analizamos el detalle de lo presupuestado para el MTPE dentro del proyecto de Ley de PGR, aparecen algunas sorpresas y no pocas preguntas.
Desde la perspectiva de las funciones asignadas, la estructura del presupuesto del Sector Trabajo está dividida en tres componentes: (1) Programas Presupuestales, (2) Acciones Concretas y (3) Acciones Presupuestales que no derivan en Proyectos. Cada una de estas dimensiones o rubros está subdividido en diversos ejes, que listamos en el Anexo N° 1. Lo que queremos destacar en las líneas que siguen son los cambios en la distribución de los recursos al interior y entre cada uno de estos ejes.
PROGRAMAS PRESUPUESTALES: REDUCCIONES QUE PREOCUPAN
Comencemos por las regularidades sectoriales. El eje principal del presupuesto del MTPE sigue estando referido a los productos relacionados con los programas y servicios que brinda el MTPE (Programas presupuestales). Esta ha sido la constante en las últimas gestiones gubernamentales, ya con algunas décadas encima. Para el próximo año, a pesar que el financiamiento para Programas crece en S/ 57´803,631, en términos relativos se registra un ligero descenso (baja de 55% a 52% del presupuesto del sector), sin que ello modifique el peso predominante de su participación.
No sucede lo mismo con las prioridades dentro de este eje. La principal partida en términos de recursos asignados recae sobre Empleo Temporal Generado, que crece de 53% a 62% al asignársele S/ 40´095,910 adicionales para el 2018.
Diferente suerte corren las Inspecciones de trabajo. No solo es una de las funciones que menos recursos recibe, sino que para el siguiente año fiscal su presupuesto se reduce en –9.19%. En parte, esta reducción en el financiamiento respondería a las funciones que cumpliría la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) como instancia operativa de las inspecciones de trabajo, la cual maneja su propio presupuesto que analizaremos más adelante. Aun así, el MTPE mantiene funciones rectoras, es decir, es el ente encargado de definir la política del sector (lineamientos institucionales, procedimientos administrativos, etc.), dejando a la SUNAFIL la parte operativa (el proceso inspectivo). En ese sentido, esta contracción presupuestaria afectaría a la Dirección General de Inspección de Trabajo, que demanda ciertamente un financiamiento suficiente, que no es el asignado, para lograr un desenvolvimiento cuando menos aceptable.
Igualmente, llama la atención las reducciones registradas en partidas destinadas a fortalecer las capacidades productivas de sectores laborales cuya posición en la estructura social dificulta o impide una inserción adecuada en los mercados de trabajo.
Así, dentro del sub eje Personas con competencias laborales para empleo dependiente formal, el rubro “Certificación de competencias laborales logradas a través de la experiencia laboral” ve reducida su partida en S/ 1´796,356 para el próximo año. En “Gestión de expedientes para la determinación de la oferta laboral, formativa y competencias a certificar”, recibirían S/ 490,822 menos. Y en la “Promoción de los servicios de capacitación, certificación de competencias laborales y focalización de beneficiarios”, la caída ascendería a S/ 678,461. Se recorta así una inversión que bien aplicada, podría contribuir a mejorar la productividad y formalización de algunos sectores en situación de vulnerabilidad o informalidad laboral.
Donde se registra un aumento importante es en el sub eje “Capacitación y sensibilización en materia de trata de personas, trabajo forzoso y grupos vulnerables”, que incrementó su presupuesto de S/ 727,188 a S/ 3´106,413. En TrabajoDigno.pe saludamos que se fortalezca esa línea de trabajo, con una participación protagónica del MTPE en una problemática compleja y urgente de atender, pero que sin embargo exige estrategias e intervenciones multisectoriales para ser realmente efectivas y sostenibles.
ACCIONES CENTRALES: AUMENTA EL GASTO CORRIENTE
También se dan significativos cambios en el eje Acciones Centrales. Para el próximo año no solo no crece su financiamiento, sino que se proyecta una reducción de S/ 36´041,645.
¿Y qué rubros o servicios implica esta función del Sector, que ve aligerado su presupuesto en –36%? En principio, los referidos al funcionamiento de la Autoridad Administrativa de Trabajo; esto es, los que hacen posible (es un decir) que el Estado regule las relaciones de trabajo; ya sea a través de las fiscalizaciones laborales, o a través de los diversos servicios de orientación y asistencia al ciudadano que brinda desde su sede central y sus oficinas descentralizadas.
Acá encontramos un punto sobre el que las Centrales Sindicales debieran requerir información en lo inmediato y el Ministro de Trabajo, Alfonso Grados Carraro, explicar detalladamente. ¿Por qué el presupuesto asignado para las funciones principales del MTPE decae sustativamente el 2018?
Por ejemplo, en el rubro “Planeamiento y presupuesto” el financiamiento pasa de S/ 4´717,255 en el 2017 a S/ 1´392,286 en el 2018. En “Asesoramiento técnico y Jurídico” se reduciría de S/ 1´051,653 a tan solo S/ 184,665. En “Acciones de control y Auditoría” (ni más ni menos) cae de S/ 1´151,058 a un magro S/ 374,488 para el próximo año. En “Defensa judicial del Estado”, ¡baja de S/ 1´328,799 a S/ 208,553!
Incluso en uno de los sectores “prioritarios” para el Gobierno, referido a la población juvenil (“Mejoramiento y Ampliación de los Servicios de empleo para la Inserción Laboral formal de los Jóvenes”), los recursos muestran un marcado drenaje, pues descenderían de S/ 47´551,235 a S/ 15´473,079. Esto es, a una tercera parte.
Pero ahí no acaban las sorpresas. Adivine paciente lector en qué aumenta el presupuesto del MTPE. ¡Ajá! En “Gestión de Recursos Humanos”, es decir, en remuneraciones y bonificaciones. Y ojo, pestaña y ceja: pasa de S/ 4´050,255 a S/ 25´615,168. Aumenta en más de S/ 20 millones, esto es, ¡se más que quintuplica!
Esto se refleja en la distribución por “Gasto Corriente” y “Gasto de Capital”. La partida correspondiente a “Gasto Corriente” proyecta un incremento de S/ 116´237,092 respecto del pliego vigente. Lo cual queda claramente expresado en la proporción que tiene este rubro como parte del presupuesto total del MTPE: si el 2017 equivalía al 61%, el 2018 pasaría a representar el 71%.
Dos datos adicionales, para no perder de vista (atención, Comisión de Trabajo): en el rubro “Donaciones y transferencias” el presupuesto se multiplicaría por 167 (pasa de S/ 62,910 a S/ 10´557,888) y en el nebuloso rubro “Otros gastos”, la partida para el próximo año se multiplica por 330 (pasa de S/ 319,960 a S/ 100´160,000). Similar incremento se anticipa en Gastos de Capital, donde “Donaciones y transferencias” aumenta en 63% (pasa de S/ 63´015,000 a S/ 103´015,000).
¿Qué implica este cambio sustantivo? ¿Se incrementará la planilla del MTPE para mejorar la capacidad de atención al ciudadano? ¿Aumentarán las remuneraciones del personal? ¿Se está invirtiendo en capacitación de los funcionarios? ¿Será que el MTPE contratará más inspectores, conciliadores y asesores técnicos el próximo año? ¿O es que por fin reconocerá el pago de las horas extras de su personal, incluidos sus respectivos intereses y devengados, como corresponde a un empleo digno y adecuado?
ACCIONES PRESUPUESTALES: CONTRADICCIONES LLAMATIVAS
Donde también se observan cambios, pero en sentido contrario, es en el rubro Acciones Presupuestales que no derivan en Proyectos. En esta dimensión, el proyecto de presupuesto para el Año Fiscal 2018 contempla un aumento notable de S/ 104´248,000. Pero este incremento, al igual que los otros ejes, no está exento de paradojas.
Comencemos indicando qué aspectos involucra este rubro específico. Según el PGR, esta dimensión aborda intervenciones tan relevantes como dispersas, que están relacionadas con la regulación de las relaciones laborales, el desarrollo de capacidades de grupos sociales vulnerables, la atención a poblaciones en situación de riesgo o con limitaciones formativas para insertarse a los mercados de trabajo formales, así como la promoción de las buenas prácticas empresariales.
Dicho esto, es notable destacar el incremento que se le asigna al sub eje “Desarrollo de las Relaciones de Trabajo”. Si para el 2017 se presupuestó S/ 9´399,487, para el próximo año se está proyectando S/ 116´977,543 (un incremento de más de S/ 100 millones).
Sobre este punto, en TrabajoDigno.pe consideramos oportuno invertir en la construcción de un sistema de relaciones laborales realmente democrático, equitativo e inclusivo; tarea que le compete al Estado, aunque no solo a este actor. Más aún cuando creemos que ésta es una aspiración que comparte la mayoría de trabajadores peruanos, sindicalizados o no, formalizados o informales, hombres y mujeres. En ese sentido, inyectar recursos para fortalecer esta dimensión clave de la problemática laboral, en los términos arriba señalados, siempre nos resultará oportuno y necesario.
Sin embargo, llama poderosamente la atención que este importante incremento vaya de la mano con un descenso en el presupuesto asignado a rubros en los que el Estado peruano tiene compromisos internacionales vinculantes, relacionados con los derechos sociales, económicos y culturales de un conjunto de poblaciones vulnerables.
Tenemos así que en el sub eje “Promover el desarrollo e integración de la persona con discapacidad”, el presupuesto proyectado se reduce en S/ 162,880, lo que representa una caída de –44%. En “Prevención y erradicación en materia de trabajo infantil”, desciende de S/ 2´246,584 a S/ 1´793,757. En lo que es “Generación de Políticas de Empleo, Formación profesional y formación laboral”, el financiamiento se reduce de S/ 7´852,343 a S/ 5´356,396, esto es, en un –31%.
Finalmente, en un ámbito en el que el Gobierno expresa poner especial atención, como es la población juvenil, que se beneficiaría con la implementación de un “Observatorio para la trayectoria formativa y laboral para los jóvenes”, la caída en el presupuesto es superlativa: ¡se pasa de S/ 536,850 a S/ 4,492!
¿Y CÓMO VA LA SUNAFIL?
Para el 2018, la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) vería incrementar su presupuesto en 63%, pues pasaría de percibir S/ 86´380,000, como estipula el actual PGR, para alcanzar S/ 141´178,701 el próximo año fiscal. Esto significa que recibiría S/ 54´798,701 adicionales, lo que constituye una mejora presupuestaria importante, en la línea de lo que se requiere en el sector y vienen reclamando hace ya un buen tiempo las Centrales Sindicales.
A nuestro entender, este incremento respondería a una serie de factores, siendo uno de los más influyentes la mayor atención que concitaron las inspecciones de trabajo luego de la tragedia en galerías Las Malvinas, donde murieron dos jóvenes que eran explotados laboralmente ¡en pleno Centro de Lima!
A este hecho se suman los “llamados de atención” realizados por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, en el marco de los compromisos laborales asumidos por el Estado peruano como parte del Tratado de Libre Comercio (TLC) con ese país. Como es público, la Oficina de Asuntos Comerciales y Laborales norteamericana admitió en abril del 2016 una queja presentada por sindicatos peruanos contra el Gobierno nacional, denunciando su incumplimiento sistemático de los estándares contemplados en el capítulo 17 del acuerdo comercial. Precisamente, uno de los aspectos que nuestro socio comercial consideró lesivo para los derechos fundamentales de los trabajadores textiles y de la agroexportación, especialmente los sindicales, está relacionado con la insuficiente dotación de inspectores e infraestructura para garantizar una adecuada fiscalización laboral a nivel nacional.
Por estas razones –creemos– el Gobierno estaría incrementando la dotación de recursos a la aún joven SUNAFIL, creada el 2012 y puesta en funcionamiento el 2014. En TrabajoDigno.pe saludamos que sea así, y esperamos que el MEF considere aumentos similares en los próximos años, para llegar al Bicentenario de la República con un Sistema de Fiscalización Laboral operando al cien por ciento en todo el país.
Si acaso este es un objetivo del Gobierno, deberá enfrentar una brecha considerable: a la fecha 16 regiones no cuentan todavía con una intendencia de la SUNAFIL y las inspecciones de trabajo dependen de las desvalidas Direcciones Regionales de Trabajo, la mayoría imposibilitada de cumplir con su función de tutelar los derechos laborales. Actualmente el sistema inspectivo cuenta con solo 110 inspectores –a nivel nacional– con capacidad para fiscalizar todo tipo de empresas y emitir actas de infracción; a todas luces, una cantidad insuficiente para cubrir el territorio nacional y fiscalizar siquiera a una porción significativa de los 16 millones de peruanos que conforman la PEA ocupada.
Al igual que el MTPE, la estructura presupuestal de SUNAFIL comprende dos ejes o dimensiones denominadas, por un lado, Programas Presupuestales (que involucra una serie de productos y programas relacionados con la función inspectiva propiamente dicha), y por otro, Acciones Centrales (administración de la institución y de los recursos humanos).
Pues bien, para el 2018 se mantiene la proporción vigente entre estas dos dimensiones que conforman el presupuesto de la SUNAFIL (apenas con una ligera variación: Acciones Centrales pasó de 20% a 19%, mientras que Programas Presupuestales aumentó de 80% a 81%). Esto es, a pesar del aumento de S/ 54´798,701, SUNAFIL mantiene la estructura de costos tal cual.
Sin embargo, viendo el detalle del proyecto de PGR, advertimos algunas variaciones sustantivas al interior de estas dos dimensiones. Por ejemplo, el sub eje que más crecerá el próximo año es “Instituciones fiscalizadas según la normativa laboral” (76.48%), representando el 94% de los recursos destinados a Programas Presupuestales. Y dentro de este sub eje, el grueso del financiamiento recae sobre las “Inspecciones de Fiscalización de la Normativa Laboral”, que aumentan su presupuesto en S/ 42´223,227. Lo cual no está nada mal, considerando de dónde venimos. Otra discusión es que sea suficiente, y creemos que no lo es.
Dentro de la dimensión Acciones Centrales, relacionada con el manejo burocrático de SUNAFIL, el sub eje “Gestión Administrativa” es el que mayor crecimiento muestra (125%), muy por encima del que le sigue: “Acciones de Control y Auditoría” (43.28%). En ambos casos se trata de funciones que están directamente vinculadas con dos componentes del Gasto Corriente (“Personal y Obligaciones Sociales” y “Bienes y Servicios”), que también proyectan un crecimiento importante el 2018 (50% y 62%, respectivamente).
Puede que estos aumentos coincidan con los anuncios hechos recientemente por las autoridades del Sector, relacionadas con el incremento en el número de intendencias. Pero sobre todo, con el objetivo del Gobierno –expresado en el proyecto de Ley presentado por el presidente Kuczynski el último 28 de julio en su Mensaje a la Nación– de centralizar la función inspectiva en manos de la SUNAFIL, para lo cual obviamente se requieren recursos. Esta iniciativa se justifica en el fracaso de la descentralización administrativa, que encuentra en la fiscalización una de las expresiones más visibles de ineficacia, displicencia y penetración de intereses privados en la gestión pública.
En este contexto, los problemas de comunicación (o de falta de transparencia) generan suspicacia en los propios operadores del sistema inspectivo.
“La Superintendente nos adelantó que el próximo año se crearán seis nuevas intendencias en las regiones, pero no quiso especificar en cuáles”. Así expresa su malestar la Secretaria General del Sindicato Único de Inspectores de Trabajo de Sunafil, la supervisora Milagros Paz, luego de reunirse con la responsable de la SUNAFIL el pasado jueves 7 de setiembre. “Se necesita presupuesto para ascender a todos los inspectores auxiliares que son 270 para que cuenten con todas las facultades de fiscalización, en la actualidad en 16 regiones no hay un solo inspector de trabajo. No se ha previsto para ningún local propio de SUNAFIL, y no se ha consignado nada de nuestros beneficios de negociación colectiva impugnados judicialmente. Sobre estos tres puntos no se nos ha comunicado nada”, declara la dirigente a TrabajoDigno.pe.
PERÚ. Proyecto de Presupuesto destinado a la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) en 2017 y 2018 (absolutos y porcentajes)
| 2017 | 2018 | Variación | |||
| S/. millones | S/. millones | ||||
| PROGRAMAS PRESUPUESTALES | 69´445,576 | 20% | 113´745,840 | 19% | 63.79 |
| Productos | 68´145,576 | 100% | 11¨205,309 | 100% | |
| Acciones comunes | 3´052,302 | 4% | 3´924,922 | 3% | 28.58 |
| Gestión del Programa | 3´052,302 | 3´924,922 | |||
| Instituciones fiscalizadas según la normativa laboral | 63´270,910 | 91% | 106´367,159 | 94% | 76.48 |
| Orientación y difusión de la normatividad laboral | 53,631 | 0 | 53,631 | 0 | |
| Capacitación y difusión de la normativa laboral a través de medios de difusión masiva | 1´768,733 | 3% | 2,559,597 | 2% | 44.71 |
| Inspecciones de Fiscalización de la normativa Laboral | 60´362,967 | 93% | 102,586,194 | 94% | 69.94 |
| Proceso sancionatorio y multa por incumplimiento | 2´907,943 | 4% | 3´780,965 | 4% | 30.02 |
| Personas cuentan con orientación y asistencia técnica en materia de normatividad laboral y buenas prácticas laborales | 1´822,364 | 3% | 2´613,228 | 2% | 43.39 |
| Proyectos | 1´300,000 | 2% | 840,531 | 1% | -35.34 |
| Mejoramiento de la capacidad prestadora de servicios de inspección del trabajo de la Sunafil en la región Huánuco | |||||
| ACCIONES CENTRALES | 16,934,424 | 80% | 27,432,861 | 81% | 61.99 |
| Planeamiento y presupuesto | 1,191,023 | 7% | 1,255,523 | 5% | 5.41 |
| Conducción y orientación superior | 4,062,206 | 24% | 3,966,576 | 14% | -2.35 |
| Gestión Administrativa | 7,441,180 | 44% | 16,762,662 | 61% | 125.26 |
| Asesoramiento técnico y jurídico | 834,268 | 5% | 774,501 | 3% | -7.16 |
| Gestión de Recursos Humanos | 2,768,610 | 16% | 3,202,381 | 12% | 15.66 |
| Acciones de Control y Auditoria | 637,137 | 4% | 912,904 | 3% | 43.28 |
| Defensa Jurídica del Estado | 558,314 | 2% | |||
| TOTAL DEL PLIEGO | 86´380,000 | 141´178,701 | 63.43 | ||
| Gastos Corrientes | 85´080,000 | 131´853,678 | 54.97 | ||
| Personal y Obligaciones Sociales | 50´600,000 | 75´906,696 | 50.01 | ||
| Bienes y Servicios | 34´480,000 | 55´946,982 | 62.25 | ||
| Gastos de Capital | 1´300,000 | 9´325,023 | 617.3 | ||
| Adquisición de Activos No Financieros | 1´300,000 | 9´325,023 | |||
Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto General de la República Año Fiscal 2018. MEF.Elaboración: TrabajoDigno.pe
LA DEL ESTRIBO: ¿CÓMO VA EL GASTO?
Para terminar. ¿Y cómo va el MTPE en materia de ejecución presupuestal?
Según el Portal de Transparencia Económica–Consulta Amigable del MEF, el MTPE lleva ejecutado un 50% de su partida presupuestaria, habiendo transcurrido el 75% del Año Fiscal.
Por el momento, se encuentra por debajo del promedio total del Ejecutivo (56%) y en el puesto 15 de las 25 funciones que tiene el Gobierno Nacional. Las necesidades laborales de los millones de peruanos que subsisten en la informalidad y el subempleo, exigen de nuestras autoridades una mayor celeridad en el uso de los recursos disponibles para las funciones que se les ha asignado.
