La semana pasada estuvo nutrida de acontecimientos en materia laboral; todos, sin excepción, relevantes y expresivos de lo que viene sucediendo en nuestro país. El más grave, no cabe dudas, fue la muerte absurda de cuatro jóvenes trabajadores encerrados por su empleador en la siniestrada Galería Las Malvinas. Una imagen muy expresiva de la extrema precariedad en la que trabaja un sector amplio de trabajadores peruanos. Sin considerar esta tragedia, los actores políticos y los medios de comunicación –con excepciones– han demostrado un soberano desinterés por los procesos laborales en marcha, todos con implicancias sociales gravitantes para la realidad laboral de millones de peruanos.
En primer lugar, la visita a Lima de los representantes del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos (USDOL, por sus siglas en inglés), encargados de evaluar el nivel de cumplimiento de los compromisos laborales asumidos con la firma del TLC, ha pasado desapercibida para la opinión pública, a pesar de tener como móvil aspectos claves de la política laboral.
En dos informes públicos (difundidos en marzo y diciembre del 2016), USDOL presentó una serie de recomendaciones que apuntan a facilitar y garantizar el cumplimiento de los derechos fundamentales en los sectores vinculados con la exportación no tradicional a los Estados Unidos. Ahora en junio vence el plazo propuesto para informar sobre los avances en la implementación de las correcciones normativas y administrativas planteadas al Estado peruano.
Relacionado con este hecho, el último jueves 21 los dos sindicatos de inspectores de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) realizaron una jornada de protesta conjunta, exigiéndole al Gobierno que atienda un conjunto de demandas, varias de ellas relacionadas con las recomendaciones propuestas por USDOL para fortalecer el sistema de inspecciones de trabajo.
Un segundo hecho relevante tiene que ver con el estado catatónico en el que ha caído la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la República. La ausencia de todos los congresistas de Fuerza Popular en las dos últimas sesiones ordinarias, pone en evidencia su poco interés para encarar la problemática laboral que afecta a millones de peruanos. En esta oportunidad, el “desplante naranja” frustró la discusión –por falta de quorum– del proyecto de ley que busca modificar el régimen laboral del Decreto Ley de Promoción de las Exportaciones No Tradicionales (ENT); precisamente una de las recomendaciones planteadas por USDOL al Estado peruano. La falta de iniciativa y liderazgo de la presidencia –en manos del congresista Hernando Cevallos–, ha contribuido significativamente a la inercia perniciosa en la que ha derivado esta Comisión.
En tercer lugar, las manifestaciones de protesta –en las calles y en las redes sociales– en contra del Proyecto de Ley de Empleo Juvenil (N° 1104–2016–PE), el último martes 20, forman parte del nuevo contexto que el Gobierno y la “oposición” fujimorista deben tomar en cuenta a la hora de aprobar iniciativas legales en lo laboral. Las movilizaciones por el centro de la capital ponen de manifiesto la preocupación que genera la iniciativa del Ejecutivo, además de la voluntad de movilización que tienen algunos sectores sociales organizados contrarios a la propuesta legislativa.
Sin duda el hecho más descarnado que nos confronta con la realidad injusta y miserable en la que se encuentran miles de peruanos, que nos coloca ante una situación de lacerante desigualdad socialmente naturalizada, son las muertes absurdas ocurridas en el incendio de Las Malvinas. Pérdidas que tienen su origen y causa en la prepotencia e insensibilidad de empleadores abusivos, culpables de la muerte de su personal al tenerlo encerrado bajo llave, restringiendo su libertad, pero sobre todo por no implementar medidas de seguridad ocupacional, sobornando supervisores y exponiendo a riesgos extremos a sus trabajadores. Y como marco, una Autoridad de Trabajo ausente, inexistente, gaseosa para la gran masa de trabajadores que labora al margen de toda legalidad y formalidad laboral.
“Felizmente”, dicho entre comillas, no todos son aspectos negativos. Dentro de lo que se puede rescatar de la semana que culmina, un hecho relevante, que merece seguimiento está relacionado con la aprobación –en la Comisión de la Mujer y Familia– del dictamen que postula la igualdad salarial entre hombres y mujeres. Aunque todavía falta la discusión y aprobación por el Pleno del Congreso, lo aprobado estos días representa un avance sustantivo en la medida que coloca el tema de la igualdad de género en la agenda y debate nacional. Que se plantee el tema y se consigan los apoyos necesarios para avanzar en la reducción y eliminación de las brechas laborales injustificables entre hombres y mujeres, es un hecho que merece nuestra atención y todo nuestro apoyo.
Otro aspecto para destacar lo constituye la designación del Perú como vicepresidente de la Asamblea de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Este nombramiento se da a pesar de las fuertes críticas realizadas por Gerónimo López, secretario general de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), en la misma sesión de la Asamblea en la que el ministro Alfonso Grados daba cuenta de las políticas laborales que busca implementar el Gobierno de PPK.
Repasemos rápidamente estos hechos, que se escriben cuando hay sectores que están convocando a movilizaciones, cuestionando la permanencia de las autoridades laborales directamente implicadas en los graves sucesos de Las Malvinas.
Representantes de USDOL constatan desidia del Gobierno
El martes por la noche arribaron a Lima Carlos Romero, asesor en Asuntos Laborales de la Agencia de Comercio de los Estados Unidos, y Brenna Dougan, Oficial de Asuntos Internacionales del USDOL; dos jóvenes funcionarios responsables de informar sobre los niveles de avance en el cumplimiento de las recomendaciones hechas al Estado peruano, en el marco del TLC.
Este proceso se inició con la presentación de una queja ante USDOL por parte de siete sindicatos peruanos y dos organizaciones no gubernamentales, en junio del 2015, denunciando al Gobierno peruano por no garantizar el respeto y cumplimiento de los derechos laborales en empresas que exportan a los Estados Unidos, beneficiándose de las ventajas y preferencias arancelarias otorgadas con el acuerdo comercial.
En una rápida visita, Romero y Dougan mantuvieron encuentros con autoridades del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) y de la SUNAFIL, a quienes solicitaron información sobre lo avanzado desde la primera revisión periódica (y última comunicación) presentada en diciembre último. También se reunieron con representantes sindicales de la industria de las confecciones y de la agroexportación –los más afectados con los regímenes laborales “especiales” que los regulan–; y con los inspectores de trabajo, quienes llevaron a cabo un jornada de protesta al día siguiente en que arribaron los funcionarios norteamericanos. Una agenda nutrida de entrevistas y reuniones que incluyó incluso un encuentro informal con cronistas de TrabajoDigno.pe.
Como se recordará, en marzo y diciembre del 2016 la Oficina de Asuntos Comerciales y Laborales (OTLA) de USDOL, remitió sendos informes públicos que contenían –además de una evaluación detallada de las denuncias presentadas por los sindicatos peruanos–, un conjunto de recomendaciones relacionadas con modificaciones normativas para el uso de los contratos a plazo fijo, con el fortalecimiento de las inspecciones de trabajo y la modernización del sistema de justicia laboral. De manera específica, OTLA recomendó al Estado peruano:
- Adoptar y aplicar un instrumento jurídico que limite el uso consecutivo de contratos de trabajo de corta duración en los sectores de ENT, en consonancia con el límite que rige a todos los demás sectores y que limita la capacidad de los empleadores de utilizar dichos contratos para restringir el derecho de asociación de los trabajadores.
- Aumentar la autoridad de la SUNAFIL y del MTPE para convertir empleados temporales en empleados permanente en casos de violaciones identificadas del derecho de asociación; y desarrollar procedimientos de trabajo por parte de la SUNAFIL y el MTPE para verificar que los contratos de corta duración en los sectores de las ENT cumplan con los requisitos legales de su uso y no se usen para restringir los derechos de los trabajadores;
- Mejorar la dotación de personal en las oficinas de la SUNAFIL para asegurar que las inspecciones laborales puedan llevarse a cabo de acuerdo con los plazos establecidos por la ley peruana, aumentando el número de inspectores de trabajo plenamente facultados en las oficinas regionales de la SUNAFIL, en lugar de depender principalmente de inspectores auxiliares no autorizados para realizar todas las fases de una inspección de trabajo y (…) aumentando el uso de contratos estables de largo plazo para el personal de SUNAFIL y el MTPE para apoyar un proceso de sanciones consistente y confiable.
- Aumentar el número de juzgados especializados de trabajo; y el apoyo a las actividades de aplicación de la Ley laboral por la SUNAFIL.
Sobre cada uno de estos puntos fueron informados en detalle Romero y Dougan. En la reunión que tuvieron el miércoles 21 con la Federación Nacional de Trabajadores Textiles (FNTTP), con la Federación Nacional de Trabajadores Agrarios (FENTAGRO) y con los dos sindicatos de Inspectores de Trabajo de la SUNAFIL, pudieron conocer las principales falencias de la normativa laboral y de la Autoridad de Trabajo para garantizar el normal ejercicio de derechos colectivos como la sindicalización.
En conversación informal con TrabajoDigno.pe, los representantes de USDOL dejaron entrever su sorpresa con relación a uno de los principales problemas que es objeto de observaciones y recomendaciones por parte de OTLA y USDOL. ¿Por qué el sector de exportadores no tradicionales, que reporta ganancias y ha crecido en los últimos años, se muestra contrario a modificar un régimen laboral como el que está en cuestión?
Las preocupaciones de los funcionarios norteamericanos son consistentes con los intereses del Estado al que representan. La inclusión de cláusulas laborales en el Capítulo 17 del TLC con ese país persigue –fundamentalmente– neutralizar el dumping social que implica para su economía laboral, importar productos elaborados en el exterior con “mano de obra barata”. Especialmente de países como Perú, donde existe suficiente evidencia de empresas que apuestan por estrategias de competitividad espuria basadas en ajustes a los costos de producción, entiéndase por ello de la planilla laboral.
Lo cierto es que, a casi un año de gestión, el Gobierno de PPK ignoró olímpicamente las observaciones de OTLA y USDOL. No solo no presentó ningún decreto legislativo, supremo o proyecto de Ley dirigido a modificar el Decreto Ley N° 22342, en la línea de las recomendaciones comentadas; sino que planteó, en sentido contrario, iniciativas orientadas a desregular los procedimientos administrativos que establecían ciertas garantías para los trabajadores (como el Decreto Legislativo N° 1246, posteriormente derogado por la Comisión de Constitución del Congreso, que eximía a las empresas de entregar copia del contrato a la Autoridad de Trabajo).
Este desinterés se hizo palpable cuando se cortó el diálogo entre la FNTTP y el MTPE, iniciado durante la gestión anterior de Ollanta Humala, a raíz de los requerimientos y recomendaciones presentados por USDOL en marzo del 2016. Producto de este diálogo se logró consensuar bipartitamente un borrador de decreto supremo que quedó pendiente de aprobación y no fue retomado por la actual administración. La única iniciativa que apunta a modificar el régimen del Decreto Ley N° 22342 es el proyecto presentado por la Presidencia de la Comisión de Trabajo del Congreso, en noviembre del 2016, pero que por falta de quorum no fue discutida en la última sesión del martes.
Como informó Trabajo Digno, en la sesión previa (martes 13) los congresistas fujimoristas habían solicitado la postergación de la votación del dictamen (pedido admitido por la presidencia de la Comisión), aduciendo que habían recibido con poca anticipación (algunos manifestaron que el mismo día) la opinión técnica del MTPE.
En este informe –firmado por la Dirección General de Trabajo (DGT)– se concluía la pertinencia de revisar el régimen de contratación laboral del Decreto Ley N° 22342, pero con una salvedad: el dictamen debía ceñirse exclusivamente al régimen de contratación laboral, sin involucrar otros derechos y beneficios laborales. La razón esgrimida por la DGT es que bajo esta norma coexisten una diversidad de sectores (agroexportador, micro y pequeña empresa) que se rigen por regulaciones laborales específicas, lo cual podría entrar en colisión con la aplicación del régimen de la actividad privada (D. Leg N° 728), a la sazón, objetivo del proyecto. Por esa razón, recomendaba que los límites a la contratación temporal bajo el régimen de las ENT debían considerar plazos máximos, aunque no necesariamente los considerados en el régimen general de la actividad privada (cinco años para pasar a plazo indeterminado).
Inspecciones de trabajo: la última rueda del coche
Esta semana las inspecciones de trabajo volvieron a estar en el centro de la agenda. En principio, porque los inspectores de trabajo iniciaron un paro el día jueves 22, demandando a su empleador que cumpla con sus propios derechos laborales, y para que atienda las recomendaciones hechas por USDOL, entre otras, la de fortalecer el sistema inspectivo y su capacidad fiscalizadora. Pero sobre todo, por la muerte absurda de cuatro trabajadores informales, expuestos a la muerte de manera deliberada, sin que el sistema inspectivo haya podido prevenir las situaciones de riesgo inaceptables, apenas a cinco minutos del MTPE.
Se trata, sin duda, de uno de los aspectos más álgidos (sino el que más) en la evaluación del desempeño funcional de la Autoridad de Trabajo. Sin embargo, pese al cambio de gestión, no se perciben avances de cara a este objetivo. No se conocen planes ni un cronograma para constituir las intendencias regionales que faltan implementar; apenas rumores sobre la constitución de la Intendencia en Cusco para este año, nada más. Tampoco se anuncia la implementación de concursos para nombrar a nuevos inspectores y acotar la brecha existente a nivel nacional: según información del Sindicato Único de Inspectores de Trabajo (SUIT), la SUNAFIL cuenta actualmente con 98 inspectores de trabajo con capacidad para inspeccionar cualquier tipo de empresa (grande, mediana o pequeña); la mayoría ubicados en Lima, dejando prácticamente sin inspecciones al resto de regiones.
No es cierto, por eso, lo que declaró su responsable principal en entrevista a RPP el sábado 24: que los inspectores de la SUNAFIL no tenían competencia para fiscalizar micro empresas. Esta institución sí es competente en la fiscalización de las pequeñas empresas, medianas y grandes, trabajadores del hogar y de todas las empresas que sean totalmente informales, sin importar su tamaño. Las Direcciones Regionales de Trabajo solo pueden fiscalizar a las empresas de 1 a 10 trabajadores registrados en planilla electrónica, a partir de un listado de empresas que se publica anualmente. Pero si hay una empresa de 1 a 10 trabajadores informales, la competencia inspectiva es de la SUNAFIL.
Algo que va quedando claro es la orientación que ha adoptado esta instancia de fiscalización laboral. El actual Gobierno abrazó una de las exigencias planteadas por los sectores empresariales, de limarle las uñas a las inspecciones de trabajo. ¿Cómo? Dándole un especial énfasis a la reducción de la informalidad laboral (que representa el 60% de los operativos o actividades programadas) y con la revalorización y posicionamiento del enfoque de “orientación” por sobre el de fiscalización y sanción.
De acuerdo a información oficial de la SUNAFIL, a la que accedió TrabajoDigno.pe, el 57% de las órdenes programadas para este año (36,667) tiene carácter de inspecciones orientadoras. Después de las inspecciones orientadas a la formalización, las vinculadas a la seguridad y salud en el trabajo (18%) son las que han generado más órdenes programadas.
En el caso de las acciones de fiscalización (43%), la mayoría estuvo enfocada en temas de formalización laboral (58%) y normas sociolaborales (19%).
Este enfoque centrado en la orientación, se sabe, tiene limitaciones profundas. Existe una cantidad importante de multas por infracciones que no se hacen efectivas, quedando en la impunidad total violaciones inaceptables a los derechos laborales.
Por otro lado, el ejercicio descentralizado de las inspecciones de trabajo, en todo el país, representa uno de los principales retos que le toca enfrentar a la SUNAFIL, pero también (con alta dosis de responsabilidad) a los Gobiernos Regionales. Las Direcciones Regionales de Trabajo carecen de personal con competencias y capacidades para fiscalizar de manera adecuada en sus respectivas jurisdicciones. Inspectores que migran a las filas de sus anteriores fiscalizados en el sector privado; operativos que no se realizan por falta de recursos para movilizarse; presiones diversas a las que están expuestos los inspectores de trabajo en el interior del país y que los llevan a relativizar responsabilidades e infracciones.
De acuerdo a información de la SUNAFIL, las intendencias regionales reportan un mayor número de órdenes de inspección que las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo (DRTPE); tanto en lo que respecta a la fiscalización (62.79%) como en el caso de las acciones de orientación (56.5%). Cabe señalar que institucionalmente las Direcciones Regionales solo tienen competencia para inspeccionar a las microempresas, dejando la fiscalización laboral de las pequeñas, medianas y grandes empresas a la SUNAFIL.
Como parte de los cambios operados, tenemos que el 2017 aumentaron los operativos programados en materia de formalización (en la línea de lo ofrecido por el Gobierno), pero al mismo tiempo se redujeron las inspecciones relacionadas con el ejercicio de derechos fundamentales (precisamente las relacionadas con los factores que dieron lugar a las recomendaciones de USDOL).
Proceso laboral en el sistema de justicia
Si las inspecciones de trabajo andan mal, no muy lejos está la justicia procesal laboral.
De hecho, la aprobación de la Nueva Ley Procesal de Trabajo (NLPT) el año 2010 apuntaba a modernizar un sistema de justicia engorroso y lento, que dificultaba la solución oportuna de los procesos judiciales y que tenía tras de sí un embalse de demandas sin visos de solución (para perjuicio de los demandantes, principalmente trabajadores). Con la implementación de la NLPT y la incorporación del principio de oralidad, se estimaba una reducción significativa de los tiempos de duración (que podían ser años) de los procesos judiciales. Pero solo fue así al inicio. Las expectativas generadas por el nuevo sistema de justicia laboral implicaron, prontamente, un incremento importante de las demandas laborales presentadas, exigencia para la cual no estaba preparado –logística y administrativamente– el Poder Judicial.
Esto conllevó a que OTLA y USDOL incluyeran en sus informes públicos dirigidos al Estado peruano, recomendaciones en la línea de fortalecer la implementación de la NLPT ampliando las capacidades y recursos de los órganos competentes.
Mediante Oficio N° 5526–2017–CE–PJ, del 16 de mayo del 2017, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial respondió una comunicación dirigida por la congresista Marisa Glave (Frente Amplio) al presidente del Poder Judicial, relacionada con los avances realizados por este poder del Estado para atender las recomendaciones de mejora del sistema procesal laboral peruano; especialmente en lo que se refiere al resguardo de los derechos fundamentales a la libertad sindical y negociación colectiva.
De acuerdo a este informe, a la fecha la NLPT viene siendo implementada en 23 de los 33 Distritos Judiciales en las Cortes Superiores de Justicia (Áncash, Arequipa, Cañete, Cajamarca, Callao, Cusco, Huánuco, Loreto, Apurímac, Lima Norte-Centro-Este-Sur, Junín, Ica, Sullana, Tacna, Tumbes, La Libertad, Moquegua, Santa, Ucayali y Ventanilla).
El proceso para implementar la NLPT no recibió fondos previamente al 2014. Ese año se recibieron S/ 1´800,000 para implementarla en los distritos judiciales de Loreto, Huánuco y Sullana.
En el 2015 el MEF otorgó un crédito suplementario de S/ 6 millones para implementar la NLPT en Áncash, Ucayali, Lima Este, Tumbes y Ventanilla.
Existen actualmente 10 CSJ donde todavía no se aplica la NLPT, razón por la cual el PJ reconoce que el proceso de implementación aún no ha concluido.
El déficit territorial muestra cifras claras respecto de la capacidad instalada y las brechas por cubrir. Actualmente la NLPT se aplica en 55 juzgados de paz letrados (falta implementar en 97); en 78 juzgados especializados (restando 111 por completar); y en 16 salas superiores (faltando implementar en 33).
Para las 10 CSJ en las que aún no se aplica la NLPT, hace falta instalar en 13 juzgados de paz letrados, 17 juzgados especializados y 12 salas superiores.
Una de las razones por las cuales no se avanza de manera más rápida en la implementación de la NLPT, está relacionada –cómo no– con la falta de recursos financieros.
Con oficio fechado en abril del 2016, el Poder Judicial solicitó al MEF una demanda adicional de S/ 9´963,967, con cargo a la Fuente de Financiamiento de Recursos Ordinarios, para la implementación de la NLPT en las Salas Superiores de Justicia faltantes; y otra demanda de S/ 47´616,427, en diciembre del 2016, para la aplicación de la NLPT en las salas Superiores de Amazonas, Cañete, Huancavelica, Huaura, Huánuco, Loreto, Piura y Sullana.
No conocemos si el MEF finalmente otorgó las partidas adicionales solicitadas por el PJ. Queda claro que sin un sinceramiento financiero es poco lo que se pueda avanzar en la línea de instalar y fortalecer la implementación de la NLPT.
Del lobo un pelo: se aprueba dictamen a favor de la igualdad salarial
Ante tanto problema sin resolver, algunos de ellos gravísimos, es importante destacar el pequeño avance logrado en la Comisión de la Mujer y Familia al aprobar el predictamen favorable a los Proyectos de ley N° 636/2016-CR (Richard Acuña), N° 343/2016-CR (Mercedes Araoz) y N° 972/2016-CR (Hernando Cevallos), Ley para garantizar la igualdad entre mujeres y hombres en el campo del empleo, incluyendo la remunerativa.
Cabe señalar –como indica la congresista Indira Huilca, presidenta de la Comisión, en un post reciente– que “la decisión se abrió paso luego de que la bancada Fuerza Popular solicitó reconsiderar su votación previa”.
De aprobarse el dictamen en el Pleno del Congreso (con mayoría fujimorista), la ley establecería que las empresas del sector privado tengan en su estructura interna una categoría funcional definida para sus trabajadores.
La igualdad alcanzaría también a la implementación de planes de formación profesional y de desarrollo de capacidades laborales de sus trabajadores, donde la empresa estará obligada a garantizar el igual acceso a mujeres y hombres. Además, establecería que las empresas no puedan despedir (o no renovar contratos) a las mujeres trabajadoras embarazadas o en periodo de lactancia, de acuerdo a las protecciones que establecen los Convenios de la OIT.
Según informa La República, el ingreso promedio mensual por trabajo de mujeres y hombres fue el 2015 de S/ 1.305; con una diferencia desfavorable para las mujeres, equivalente al 28,6% menos de ingreso.
Las diferencias se dan también en el acceso al empleo. La población económicamente activa (PEA) ocupada por las mujeres es 44,3%, a diferencia de los hombres que es 55,7%. En la pequeña empresa la PEA ocupada por las mujeres es 36%; los hombres representan el 64%.
Así estamos.