La muerte no es cosa del destino. Los accidentes no ocurren porque sí. La enfermedad no es producto del azar. Todos ellos tienen una causa. OIT. La seguridad en cifras (2003)
Este 28 de abril se conmemora el Día Internacional de la Seguridad y Salud en el Trabajo.
Lamentablemente, en el Perú más que “celebrar”, tenemos muchas razones para preocuparnos y actuar de inmediato. Los niveles de siniestralidad y discapacidad producto de accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales han aumentado en algunos tópicos y sectores durante los últimos años. No hay semana en la que los medios de comunicación no den cuenta de accidentes fatales o incidentes de riesgo para los trabajadores. Situación que, paradójicamente, se agudizó mientras la economía crecía a niveles superlativos y las élites pontificaban el “milagro peruano”, que en realidad lo era para algunos sectores y no para la gran mayoría.
Políticas en materia de Seguridad y Salud Ocupacional: unas de cal, otras de arena
Llegamos al 2017 con el siguiente escenario: por un lado, de acuerdo a estadísticas oficiales, el número de accidentes de trabajo –incluidos los mortales y discapacitantes– se incrementaron desde el 2011 a la fecha, afirmando una tendencia inaceptable para un país cuya élite pretende acceder al selecto club de miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). A la fecha, cada dos días muere un trabajador peruano producto de un accidente de trabajo que, por definición, es previsible y evitable, lo cual nos posiciona como uno de los países con mayor inseguridad laboral.
Pero por otro lado, ha sido en este mismo periodo que se dieron los avances normativos más importantes en la historia de la seguridad y salud ocupacional en el Perú. El 2011 se aprobó la Ley N°29873, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. Le siguió la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (PNSST) el año 2013 y posteriormente, el Plan Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional 2017-2021, el presente año. Existe, además, una prolífica legislación que regula diversos ámbitos en la materia.
(Fuente: Plan Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional 2017-2021.)
Desde entonces, la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (y con ella, la actuación del Estado orientada a su cumplimiento y fiscalización), ha estado expuesta a diversas presiones que derivaron en su modificatoria el año 2014. Luego del importante aporte que significó su aprobación, pudo más la presión empresarial para limar el filón disuasorio de una de las pocas medidas laborales “aceptables” que nos dejó el gobierno de Ollanta Humala.
Con los cambios introducidos, se estableció un “periodo de gracia” de tres años en los que la Autoridad de Trabajo “orientaría” sus acciones a la “prevención y corrección de conductas infractoras”, cambiando las actas de infracción por un “requerimiento de subsanación”. Pero además, las multas para los infractores probados no superarían el 35% del monto resultante, y se impondrían según “criterios de razonabilidad, proporcionalidad, así como los atenuantes y/o agravantes aplicables en cada caso”.
Vistos los resultados, queda en entredicho la conveniencia de los cambios operados, considerando que la incidencia en siniestralidad, accidentes discapacitantes y enfermedades ocupacionales, se acrecentó en los últimos años, constituyendo un gravísimo problema en el país, a pesar del desarrollo normativo. Pero sobre todo, considerando a qué sectores benefició (y a quienes perjudicó) la modificatoria de la Ley.
Cambios introducidos a la Ley N° 29873, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo
(Fuente: Diario Gestión 13 de julio de 2014)
El actual gobierno de PPK, sin embargo, ha dado tenues señales de querer avanzar en la materia.
Por un lado, aprobó recientemente el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo para el periodo 2017-2021, con metas e indicadores de cara al Bicentenario de la República.
Por otro, aceptó el pedido sindical ante el Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (CNSST), de revisar la Ley Nº 29873, Ley de Seguridad y Salud de Trabajo, y su Reglamento, de forma tal que la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) fiscalice también las condiciones de seguridad y salud ocupacional de los servidores públicos.
Con relación al Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2017-2021, podemos señalar que se trata de un documento cualitativa y cuantitativamente relevante. El documento no solo presenta un análisis estadístico de los principales indicadores vinculados con la seguridad ocupacional entre los años 2011 y 2015, útil para conocer la situación que se requiere cambiar. Aporta sobre todo en la precisión de acciones, metas e indicadores en cada uno de los seis ejes de acción consignados en la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (a saber: 1) marco normativo, 2) información, 3) cumplimiento, 4) fortalecimiento de capacidades, 5) protección social y 6) fomento del diálogo social). Con ello, estamos ante el marco normativo y programático en seguridad y salud ocupacional más sólido de lo visto hasta la fecha.
A esto hay que sumarle la formulación tripartita del Plan, donde la representación sindical y empresarial en el CNSST tuvieron la oportunidad de plantear aportes y observaciones al documento base. Con lo cual estamos ante un avance significativo en materia institucional y de diálogo social (por lo menos en esta materia específica).
No obstante, su oportuna y eficiente aplicación encuentra una serie de obstáculos y limitaciones que pueden hacer de estos “progresos” normativos tan solo letra muerta. Pasamos a reseñar brevemente algunos de ellos, convertidos en verdaderas cuñas que impiden mejorar la prevención de accidentes y enfermedades ocupacionales desde el sector público, en coordinación con los actores sociales.
- Falta de voluntad política, expresada en el bajo presupuesto destinado, dificulta implementar la normatividad vigente. Los exiguos recursos asignados a los sectores rectores –el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) y el Ministerio de Salud (MINSA)– hacen prácticamente imposible que se reduzcan los índices de afectación a un ritmo aceptable considerando la urgencia de la problemática.
Esta falta de recursos afecta al principal brazo operativo con que cuenta la Autoridad de Trabajo. Como hemos señalado anteriormente (TD.pe 24/01/17), el pobre financiamiento que recibe el Sector Trabajo (no supera el 3% del Presupuesto General de la República) dificulta fortalecer la función fiscalizadora de la SUNAFIL, limitada –además– por los cambios introducidos a la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Este factor explica en gran medida la escasa cobertura de las inspecciones (a pesar del incremento de órdenes de inspección en el último año), sobre todo teniendo en cuenta la enorme brecha no cubierta, reflejada en los altos niveles de incidencia reportados ante la propia autoridad de trabajo, como veremos más adelante.
Reporte de las actuaciones en fiscalización en Seguridad y Salud Ocupacional
(Fuente: Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2017-2021.)
El débil financiamiento limita asimismo el desarrollo de algunos productos necesarios para una mejor intervención desde las políticas públicas. Entre otras cosas, la implementación de una Encuesta Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo que actualice el estado de la problemática, con data confiable a nivel nacional, regional y local.
- Problemas de ejecución por falta de coordinación interinstitucional entre las diversas instancias correspondientes. De acuerdo a la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, tanto el MTPE como el MINSA cumplen el rol de órganos supra sectoriales en prevención de riesgos laborales, al estar directamente vinculados con el objeto de la Ley. De ellos depende la política general en lo que toca a la prevención y atención referida a la salud ocupacional, respectivamente. Pero no son las únicas instancias responsables.
También se delega competencias al Seguro Social de Salud (EsSalud), a la Superintendencia de Banca y Seguros y a la Superintendencia Adjunta de Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFPs), al tiempo que se consideran como entidades vinculadas normativamente al Congreso de la República y al Ministerio de Energía y Minas (MINEM).
A la fecha no existiría mayor nivel de coordinación interinstitucional, o esta es muy floja, al punto de no operar en la práctica. Es una verdadera incógnita qué está haciendo cada una de estas instancias en un aspecto extremadamente delicado y fundamental como es la seguridad y salud de los trabajadores. Tanto en juego y tan poca atención.
Testimonios recogidos por TrabajoDigno.pe confirman que las coordinaciones con sectores sin responsabilidades “directas” en la problemática –por ejemplo, con el Ministerio de Educación (MINEDU) y la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU), para incluir el tema en el contenido curricular–, son prácticamente nulas. Con ellos, no es.
Esto impide, por ejemplo, que las universidades se comprometan a desarrollar investigación en prevención, una veta clave para mejorar la eficiencia de los sistemas de prevención del riesgo laboral. Desde esta perspectiva, la seguridad ocupacional no depende solamente de los actores laborales y empresariales, obligados a cumplir las normas. Debe comprometer también a otras instancias públicas para que implementen la Ley y promuevan su cumplimiento.
- Debilidad institucional y falta de capacidades de las instancias competentes. Los escasos recursos señalados inciden en las capacidades operativas de los órganos de línea encargados de diseñar, implementar y supervisar la aplicación de las políticas de seguridad y salud en el trabajo.
En el caso del Sector Trabajo, la instancia rectora es la Dirección General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo. Esta instancia ha jugado un papel protagónico en la formulación de todos los instrumentos jurídicos que sobre el tema se aprobaron en los últimos años. Pero carece del número de personal y de los recursos suficientes para velar porque se cumplan las normas aprobadas, convertidas en letra muerte ante la falta de fiscalización por las instancias competentes.
Ahora bien, si en el MTPE la situación es precaria, en el interior del país –como hemos advertido anteriormente– esta es realmente dramática. En algunas regiones “es casi un lujo llegar a los tres servidores a cargo del área”, como hemos podido averiguar.
Tema aparte es el rol que juega el MINSA. Según lo indagado, no se encuentra mayor interés por parte del Sector Salud en liderar el tema de la salud ocupacional.
Por un lado, a principios de año eliminaron del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del MINSA la Dirección de Salud Ocupacional, instancia encargada de la materia. Como refirieron a TrabajoDigno.pe, “esta función se la delegaron “residualmente” a una dirección general que no tiene un órgano de línea especializado en la temática”.
Ahora estarían tratando de subsanar el problema, según lo investigado, dándole casi todas las competencias al Centro Nacional para la Salud Ocupacional y Protección del Medio Ambiente para la Salud (CENSOPAS). Pero, al parecer, el jefe de CENSOPAS no sería especialista en la materia, y aunque cuentan con algunos buenos profesionales, no es el caso de la mayoría, según pudimos indagar.
Por otro lado, se advierte una desconexión entre los órganos técnicos del MINSA y su Alta Dirección. Según lo investigado, los técnicos habrían incluido en el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo muchos compromisos que no serían capaces de cumplir, por lo que el MTPE los terminaría asumiendo como propios. Eso es lo más preocupante hoy en día. Así como el atraso en la dación de normas que el MINSA tendría pendiente en el tema de salud ocupacional. “Eso es gravísimo. Sin eso, es difícil avanzar”, refieren nuestras fuentes.
- Falta de acuerdo entre los actores sociales demora la aprobación de una institucionalidad acorde. Según nos informan, hay temas normativos que son de especial confrontación entre empleadores y trabajadores. Por ejemplo, cuestiones como las indemnizaciones administrativas, la eliminación del asbesto como material de construcción y el aseguramiento universal frente a los riesgos profesionales, son materia de discrepancia entre las representaciones sindical y empresarial.
Domingo Cabrera, representante de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) en el CNSST, manifestó a TrabajoDigno.pe que las centrales apuestan por cambios en la Ley N° 29873, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, a fin de restituir las penalidades y facultades recortadas con los cambios introducidos a dos años de su aprobación.
En el caso del sector empresarial, sus gremios representativos han estado más preocupados en flexibilizar los procedimientos punitivos, que en adecuar y fortalecer sus sistemas de gestión de prevención de riesgos laborales. Producto del intenso lobbie corporativo es que lograron modificar la Ley N° 29873, en lo que respecta a la reducción de penas por negligencia, al poco tiempo de haber sido aprobada y entrar en vigencia.
¿Y cómo vamos por casa?
La situación en el Perú es dramática si miramos las cifras y su evolución en los últimos años. En TrabajoDigno.pe consideramos que la valoración cuantitativa del problema termina siendo un absurdo, toda vez que el trabajo representa una acción social sujeta a cierta racionalidad y regulación, por lo que las lesiones y muertes que este puede acarrear son totalmente previsibles y evitables, sobre todo cuando se adoptan las medidas preventivas y precauciones necesarias. En ese sentido, una sola muerte o accidente por estos motivos debe ser objeto de nuestra total censura y cuestionamiento, además de razón suficiente para tomar las acciones de prevención que correspondan.
No obstante, la información disponible nos permite identificar patrones que son necesarios corregir y erradicar para hacer del trabajo una actividad segura y digna. Acá nos limitaremos a señalar algunas cifras contenidas en el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2017-2021 (que presenta una detallada exposición de la incidencia en accidentes de trabajo, enfermedades ocupacionales y situaciones riesgosas entre los años 2011 y 2015; documento que sugerimos revisar), para dar cuenta, brevemente, del contexto de inseguridad laboral que requiere cambios urgentes para superarse.
Comenzaremos precisando que el número de accidentes laborales creció en los últimos años, al pasar de 4,732 notificaciones el 2011 a 20,941 el 2015; años en los que –reiteramos– la atención gubernamental sobre el tema fue mayor que en épocas anteriores.
Perú: Notificaciones en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2011-2015
Del análisis de las variables que a continuación presentamos, encontramos que las probabilidades (y casos concretos) de siniestralidad y riesgo laboral no se dan en la misma proporción en los distintos sectores del mercado de trabajo. Expresan en cierta forma la profunda desigualdad social existente que se refleja en la desigual distribución del riesgo laboral. Las probabilidades de sufrir un accidente o enfermedad laboral son mayores para los sectores sociales con menor capacidad de agencia y sujetos a las condiciones de trabajo más precarias y vulnerables.
Veamos. Durante el 2015 el grueso de los accidentes de trabajo se dio en la industria manufacturera (aunque en descenso en los últimos años), en el sector de la construcción y el inmobiliario (en crecimiento) y en el comercio (duplicándose entre el 2011 y 2015).
Perú: Accidentes de Trabajo según Sector Económico, 2011-2015
Desde la perspectiva de la categoría ocupacional, los más expuestos a sufrir accidentes de trabajo son los “operarios” (4,854 casos), cuya incidencia es casi el triple que la de obreros (1,765) y empleados (1,673). Las dos primeras categorías responden a la misma definición (según la RAE, “persona que tiene un oficio de tipo manual o que requiere esfuerzo físico, en especial si maneja una máquina en una fábrica o taller), y no distan mucho de la de empleado (“persona que trabaja para otra o para una institución a cambio de un salario”).
En contrapartida, la incidencia de accidentes de trabajo en los puestos más altos de la jerarquía organizacional (funcionarios) es notablemente menor que la registrada en el resto de categorías (23.4 muertes al año en promedio entre 2011 y 2015).
Perú: Accidentes de Trabajo según Categoría Ocupacional, 2011-2015
La procedencia geográfica también es expresión de desigualdades en la incidencia de los accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales. En esta dimensión entran a tallar una serie de factores, relacionados con la densidad institucional estatal y la capacidad fiscalizadora y preventiva (que hemos visto es marcadamente precaria); el nivel de penetración de actividades productivas o comerciales particularmente riesgosas (minería informal, por ejemplo, o el contrabando o la trata de personas, por mencionar dos casos extremos); la ausencia de una cultura de la prevención en los actores sociales; y la desigual distribución de los inspecciones de trabajo en el territorio.
Dado este contexto, es posible que estemos ante un subregistro de los casos reportados, distorsionando el valor de las cifras disponibles; razón que explicaría –en parte– por qué Lima Metropolitana y el Callao muestran los mayores niveles de incidencia en accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales. Pero también alerta de situaciones particulares que merecerían una especial atención por parte las autoridades y medios de comunicación (en las pujantes Piura, Áncash, Arequipa y Cusco; o en la empobrecida Huancavelica).
Perú: Accidentes de Trabajo por Regiones, 2011–2015
Perú: Enfermedades ocupacionales por Regiones, 2011–2015
¿La seguridad y salud ocupacional es un costo laboral? Desmontando mitos
Entre las principales “consideraciones” que plantean los sectores empresariales (y que hacen eco en los sectores gubernamentales y parlamentarios), está el supuestamente alto costo que supondría la implementación de las políticas de prevención del riesgo laboral, lo que terminaría encareciendo la inversión privada y reduciendo la competitividad empresarial.
Así lo expresó un reconocido representante empresarial, en opinión relacionada con los cambios introducidos a la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.
“Con los cambios aprobados, varios de los cuales han sido formulados por la Cámara de Comercio de Lima, se corrigen en parte los sobrecostos y excesos de la Ley N° 29783, que fue hecha para países desarrollados y no para nuestra realidad empresarial, sobre todo de las MYPE que constituyen la mayoría de las unidades productivas”, sostuvo Víctor Zavala, gerente legal de la Cámara de Comercio de Lima.
En TrabajoDigno.pe consideramos esta apreciación errada y desinformada. Desde esta tribuna nos permitimos sugerir la revisión del Informe elaborado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), La seguridad en cifras. Sugerencias para una cultura general en materia de seguridad en el trabajo (2003), que pone en cuestión el dogma supérstite en algunos sectores políticos y empresariales, que ha propiciado que los niveles de desprotección ofrecidos por las empresas a sus trabajadores, aumenten considerablemente en años recientes:
No se cuenta con evidencia estadística de que las economías con normas inferiores en materia de seguridad y salud sean más competitivas. Por el contrario, las investigaciones de la OIT sugieren que, en gran medida, los países que proveen las condiciones de trabajo más seguras son los que cuentan igualmente con los mejores porcentajes de competitividad.
El mismo estudio coincide con los hallazgos de uno de los rankings más reconocidos sobre competitividad de los países que es el publicado anualmente por el Instituto Internacional para el Desarrollo Empresarial (IMD), donde se analiza la competitividad de 60 economías a partir de 320 criterios. Haciendo un paralelo con investigaciones de la OIT en materia de salud y seguridad en el trabajo, se encontró la existencia de un fuerte vínculo entre una elevada seguridad y prevención de riesgos laborales, y una elevada competitividad empresarial. El mismo ejercicio, pero utilizando los rankings de competitividad del Foro Económico Mundial, dio en líneas generales los mismos resultados (Pp. 19-20).
Sin embargo, acá, en nuestro país, hay quienes siguen considerando la seguridad y salud de los trabajadores como un “costo” que no están dispuestos a asumir. Nada más alejado de un modelo de desarrollo que pone en el centro de sus objetivos la dignidad de la persona, y el progreso económico con equidad social y responsabilidad socioambiental.