Se cumple el primer año de gobierno de Peruanos Por el Kambio (PPK). En TrabajoDigno.pe creemos oportuno plantear un acercamiento a la política laboral implementada por el Ejecutivo y el Congreso. Un balance sobre una gestión que se caracteriza por insistir en la política tecnocrática y neoliberal que nos gobierna desde finales del siglo pasado, con serios problemas de gobernabilidad y proyección a futuro.

En este marco general, una primera constatación es que la cuestión laboral estuvo subordinada a la agenda de la corrupción (Lava Jato) y a la emergencia generada por el fenómeno El Niño. Solo ocupó el centro de la agenda mediática y concitó la atención de la opinión pública con la muerte de dos jóvenes en el incendio de las Galerías Nicolini. Esta absurda tragedia puso al descubierto la existencia de prácticas de trabajo forzoso y semi esclavitud en pleno Centro de Lima; pero sobre todo, puso el foco en el carácter social, no solo económico, de la informalidad. Dejó en evidencia que la retórica de los “sobre costos” laborales, que repiten como mantra los voceros empresariales y algunos políticos, se desdibuja frente a una de las principales causas del drama que hoy lamentamos: la falta de regulación y fiscalización laboral, apenas a unas cuadras de la sede del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) y de la Municipalidad de Lima Metropolitana.

Por otro lado, el significativo decrecimiento del dinamismo en la generación de empleo formal (creció solo 0,4% el 2016 y 0,2% en abril del 2017) como consecuencia de la desaceleración económica, es otro problema grueso que viene enfrentando PPK desde el inicio de su gobierno y que puede influir negativamente hacia adelante. La estrategia de impulsar el crecimiento mediante el “destrabe” y la “simplificación administrativa”, muestra sus patas cortas para reactivar sectores productivos que ven reducirse sus planillas y expectativas de expansión. La caída de los precios internacionales de los comodities mineros no solo resintió notablemente el crecimiento experimentado entre los años 2004–2012, afectando a otros sectores además del extractivo. Principalmente hizo evidente la desacertada decisión de la actual administración de no continuar con los esfuerzos de diversificación productiva iniciados –con no pocas limitaciones– por el ex ministro de la Producción, Piero Ghezzi, durante el anterior gobierno.

Prueba de ello es la forma como las importaciones masivas de China y otras potencias industriales vienen destruyendo la producción local, especialmente la dedicada a los textiles–confecciones. Para algunos analistas el drenaje de empleos alcanza los cien mil, principalmente en los sectores vinculados con la industria y la construcción. Pero de estas secuelas sociales, relacionadas con los Tratados de Libre Comercio mal negociados, no hablan los grandes medios de comunicación. No se leen referencias a los efectos sobre el empleo de una política comercial aplicada sin estrategia ni reservas para los sectores sensibles a la competencia internacional. Tampoco se dice nada sobre los procesos de vigilancia por parte de nuestros socios comerciales, que vienen monitoreando las políticas aplicadas por el Estado peruano para cumplir con los compromisos laborales adoptados, en este caso, en el marco del TLC con los Estados Unidos.

A un año de iniciado, las iniciativas más publicitadas del Gobierno –el proyecto de Ley de Empleo Juvenil o el Seguro de desempleo– no se llegaron a aprobar, en gran medida, por la falta de respaldo ciudadano y las críticas que surgieron desde diversos frentes; particularmente el rechazo de las centrales sindicales que devino en su posterior retiro del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE). En su lugar se dictaron veintiún (21) decretos supremos y cuatro (4) decretos legislativos, en el marco de las facultades legislativas otorgadas por el Congreso de la República al Ejecutivo.

Decretos Supremos y Decretos Legislativos aprobados por el Ejecutivo en materia laboral, empleo y seguridad Social. Periodo julio 2016 – julio 2017.

Dispositivo legal	Número y objeto
Decretos Supremos2016	320–2016–EF	Dictan disposiciones reglamentarias para el otorgamiento del Aguinaldo de Navidad.
	082–2016–PCM	Establecen actividades económicas y labores indispensables que podrán excluirse de las disposiciones sobre los días no laborables declarados en el Decreto Supremo N° 059–2016–PCM.
	09–2016–TR	Aprueba Reglamento del Registro Nacional de Trabajadores de Construcción Civil.
	010–2016–TR	Modifica el Artículo 1° del DS 001–2007–TR que crea la Comisión Nacional para la Lucha contra el Trabajo Forzoso.
	011–2016–TR	Decreto Supremo que emite disposiciones relativas a la elección del Presidente del Tribunal Arbitral en Negociaciones Colectivas en el Sector Público.
	012–2016–TR	Precisan las disposiciones de la Ley N° 30334, Ley que establece medidas para dinamizar la economía en el año 2015, referidas a inafectación de las gratificaciones legales y la disponibilidad de la Compensación por Tiempo de Servicios.
	013–2016–TR	Modifican el Reglamento del Registro Nacional de Trabajadores de Construcción Civil–RETCC, aprobado por Decreto Supremo Nº 009–2016–TR.
	015–2016–TR	Aprueba Reglamento de la Ley 27979 que establece un régimen remunerativo semanal de carácter cancelatorio para los trabajadores de la industria pesquera del consumo humano directo.
	016–2016–TR	Modifican el Reglamento de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 005–2012–TR.
Decretos Supremos 2017	001–2017–EF	Dictan disposiciones reglamentarias para el otorgamiento de la Bonificación por Escolaridad.
	001–2017–TR	Establecen disposiciones a favor de los bomberos voluntarios que laboren en el sector privado y en el sector público.
	002–2017–TR	Aprueban Reglamento del Sistema de Inspección de Trabajo.
	003–2017–TR	Modifican e incorporan artículos al Decreto Supremo N° 011-92-TR que aprueba el Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo.
	004–2017–TR	Aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral.
	005–2017–TR	Aprueba Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2017–2021.
	006–2017–TR	Decreto Supremo que modifica el Decreto Supremo N° 012–2011–TR, que crea el Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú”.
	007–2017–TR	Decreto Supremo que modifica el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo N° 019 –2006 –TR.
	008–2017–TR	Aprueban Reglamento de la Ley N° 30012, Ley que concede el derecho de licencia a trabajadores con familiares directos que se encuentran con enfermedades en estado grave o terminal o sufran accidente grave.
	009–2017–TR	Decreto Supremo que modifica el Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 011–92–-TR.
	010–2017–TR	Declaran día no laborable en la ciudad de Chimbote, el día sábado 24 de junio de 2017, fecha central de las celebraciones de su semana cívica.
	011–2017–TR	Decreto Supremo que establece medidas complementarias para la mejor aplicación de la Ley Nº 30484.
Decretos Legislativos	1245	Que crea el Registro Nacional de abogados sancionados por mala práctica profesional.
	1246	Aprueba diversas medidas de simplificación administrativa.
	1272	Modifica la Ley Nº 27444, ley del procedimiento administrativo general y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
	1310	Decreto Legislativo que aprueba medidas adicionales de simplificación.

Aunque no constituyen una “reforma integral”, como la anunciada por el Ministro de Trabajo Alfonso Grados Carraro en diversos medios, los decretos supremos aprobados modificaron reglamentos y procedimientos administrativos relacionados con las relaciones colectivas de trabajo y el ejercicio de derechos laborales. En TrabajoDigno.pe hemos dado cuenta de sus implicancias en la regulación de las relaciones colectivas, particularmente en los ceses colectivos y el arbitraje potestativo, así como en el reglamento de las inspecciones de trabajo.

Lo mismo podemos decir de los cuatro Decretos Legislativos con contenido laboral aprobados en el marco de las facultades legislativas otorgadas al Ejecutivo por el Congreso. Todos orientados a facilitar la “simplificación administrativa”, pintada como la “panacea” para la reactivación económica y formalización laboral, pero que en la práctica eliminan garantías normadas para proteger al trabajador frente a la arbitrariedad de su empleador.

LA INFORMALIDAD, COMO LA ENTIENDE EL MEF

Desde sus inicios, el Gobierno hizo de la reducción de la informalidad económica y laboral una bandera política y programática. A pocos días de la segunda vuelta electoral, el primero de mayo del 2016, el candidato Pedro Pablo Kuczynski se comprometió públicamente a crear “tres millones de nuevos empleos con derechos” a lo largo de su mandato.

Una vez en el gobierno, PPK encargó la tarea de diseñar una estrategia y llevarla a la práctica al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), instancia encargada de coordinar las acciones intersectoriales orientadas a ese objetivo. Al MTPE dirigido por Alfonso Grados Carraro, le delegó la tarea de encarar la dimensión laboral de la formalidad, esto es, del empleo con contrato, derechos y protección social.

No obstante ello, la visión del Gobierno sobre este problema particular se encuentra resumida en el documento Estrategia de Formalización de la Economía Peruana, redactado en las oficinas del Jirón Junín. Este informe de setenta páginas presenta un diagnóstico de la informalidad en el Perú, así como un conjunto de propuestas para reducirla. Los autores parten definiendo la informalidad como un estado generado por la confluencia de un conjunto de factores estructurales y de gobernanza (Pp. 10–11). Desde esa perspectiva, la informalidad resultaría del escaso desarrollo de las unidades económicas, principalmente de las denominadas “emergentes”, lo que se reflejaría en sus bajos niveles de productividad y competitividad, y por tanto, en una insuficiente rentabilidad para asumir los costos de la formalidad laboral. Pero además, la informalidad sería consecuencia de la “sobreregulación” que desincentiva y asfixia a la inversión privada y la actividad económica, empujando a los agentes económicos a actuar al margen de la legalidad.

Con estas premisas, el MEF plantea cinco dimensiones o líneas de trabajo para reducir la informalidad económica: 1) Dinamizar el mercado laboral; 2) Aumentar la productividad; 3) Modernizar el marco regulatorio; 4) Racionalizar el sistema tributario; y 5) Mejorar la provisión de servicios y bienes públicos (Pp. 12–13).

En TrabajoDigno.pe creemos que la visión del MEF, en lo que respecta a la “dinamización del mercado laboral”, es simplemente decimonónica. Parten de una afirmación basada en encuestas del tipo Doing Business y Foro Económico Mundial, aplicadas a “abogados locales y funcionarios públicos”, de donde se extraen afirmaciones como “el mercado laboral es rígido para la contratación y despido”, o “Perú se encuentra entre los países de mayor rigidez laboral del mundo”.

Esta apreciación se asienta en una sentencia del Tribunal Constitucional, del 2004, que resolvió la reposición laboral de un millar de trabajadores cesados colectivamente por la empresa Telefónica del Perú, al determinar la nulidad del despido por antisindical. Para el MEF, es el “(…) alto costo del despido (indemnización) y la posibilidad de reposición laboral ante una demanda en tribunales (…), que incentiva a las empresas a no contratar a plazo indeterminado, generando el incremento de la rotación de personal y de los costos asociados a la misma, además de incentivar la compra de renuncias (…)”. (Pp. 14).

La solución que propone el MEF para enfrentar la informalidad laboral se basa en tres tipos de medidas: a) Facilitar la contratación y reducir el costo del despido; b) Reducir el número de regímenes laborales vigentes (según el MEF existen seis para el sector formal privado) y sus costos (¿se pueden reducir todavía más?); y 3) Hacer la protección social en salud y vejez más beneficiosa y menos costosa (Pp. 20–22).

Aunque el documento no específica el número de regímenes al que se aspira, se esbozan algunos criterios que regirían los cambios a introducir (reducción de los costos no salariales anualizables, costos no salariales previsibles y costos no salariales inciertos). A continuación presentamos las propuestas del MEF contenidas en el documento analizado.

Ciertamente, el MEF contempla otras dimensiones que son necesarias abordar para incrementar la formalización laboral. Plantea como segundo objetivo “aumentar la productividad laboral”, para lo cual propone las siguientes líneas de trabajo: a) Mejorar la calidad de la educación básica y superior; b) Promover el entrenamiento y reentrenamiento de trabajadores; c) Favorecer la articulación de la oferta educativa y la demanda laboral (Pp. 28–30). Todos objetivos necesarios y fundamentales. Pero que planteados por el MEF suenan a broma de mal gusto. Esta institución es el principal dique para que el Estado invierta seriamente en el fortalecimiento del sistema educativo en general, al que siempre se le regatean los recursos y exigen resultados.

Llama la atención de este documento la ausencia de referencia alguna al fortalecimiento de las inspecciones de trabajo en el objetivo de la formalización. Tema delicado para la actual gestión, que en su primer año de gobierno ya enfrentó una primera huelga de inspectores, en justo reclamo por mayores recursos para el sector y el cumplimiento de sus derechos laborales. Recordemos que este es uno de los puntos observados por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, como parte de los compromisos incumplidos por el Estado peruano en el marco del TLC con ese país. En TrabajoDigno.pe hemos ahondado en detalle la problemática de este órgano clave de la Autoridad de Trabajo.

El FUJIMORISMO LABORAL EN EL CONGRESO

La legislatura que acabó este semestre despertó cierta expectativa entre los trabajadores. Era la primera vez que una Comisión de Trabajo y Seguridad Social (CTSS) era presidida por una fuerza política de izquierda, representada esta vez por el Frente Amplio (FA). Sin embargo, por la propia dinámica política del Congreso, y por la gestión particular de la Presidencia, el balance nos pinta un escenario discreto, cuando no preocupante. El periodo culminó con una única norma aprobada (que beneficia exclusivamente a un sector ocupacional específico, comprendido por el personal CAS de EsSalud) y varios temas pendientes de tratar, vinculados con el ejercicio de derechos laborales claves en el sector público y privado, lo que nos deja una gestión anodina e infructuosa en términos legislativos y políticos.

Esto se expresa en algunos datos concretos. En la legislatura 2016–2017 ingresaron a la CTSS ciento cuarenta y seis (146) proyectos de ley; aprobándose cuatro (4) dictámenes y la ley mencionada. Todas estas iniciativas están listadas y sistematizadas en el Anexo N°1 adjunto.

El balance final de esta primera legislatura de la CTSS bajo dirección del FA es más bien discreto. Otras comisiones, presididas también por miembros del FA, avanzaron más en términos cuantitativos y cualitativos, enfrentando el mismo escenario adverso (vicepresidente y secretarios de FP). Por ejemplo, la Comisión de Vivienda y Construcción, presidida por la congresista Marisa Glave, logró aprobar treinta (30) dictámenes. La Comisión de la Mujer y Familia, con la congresista Indira Huilca a la cabeza, veintisiete (27) dictámenes. Y la Comisión de Pueblos Indígenas, Andinos, Amazónicos y Afrodescendientes, presidida por la congresista María Elena Foronda, quince (15) dictámenes. Y todas juntas una decena de leyes. Es importante tener en cuenta que la propia Comisión de la Mujer aprobó dictámenes con contenido laboral como los referidos a Igualdad en el Empleo y Derecho a Sala Cunas y Guarderías.

Se puede alegar que el contexto no fue el más favorable en la CTSS. La mitad más uno de los congresistas titulares (15 en total) de la CTSS son fujimoristas, lo que hacía absoluto su poder de veto. Pero tampoco ayudó la poca disposición de la presidencia de la Comisión para confrontar la posición obstruccionista de FP. Por el contrario, se formaron “alianzas estratégicas” para la aprobación de las iniciativas que favorecían a los médicos y técnicos de EsSalud, el gremio profesional del que provenían el presidente y segundo secretario de la Comisión.

Llama la atención que no se hayan discutido en la CTSS ninguna de las iniciativas sobre empleo juvenil, entre las que destacan las presentadas por la congresista Indira Huilca (Primer Empleo Digno y Productivo) y la del Poder Ejecutivo.

Por otro lado, el trabajo de Fuerza Popular en la CTSS también fue discreto, por decir lo menos. A pesar de ser la bancada con el mayor número de proyectos ingresados a la CTSS –con el 30% de las iniciativas, por encima del FA (20%) y Acción Popular (18%)–, su capacidad para legislar fue nula. A esto hay que sumarle el record de asistencia de sus congresistas (el 25% de las sesiones de la CTSS se cancelaron por falta de quorum), lo cual expresa de manera elocuente el bajo nivel de prioridad que le brindó esta bancada a la agenda laboral.

Ahora bien, en lo que respecta a FP, se trata de datos que exigen ciertas reservas. Primero, porque cantidad no supone calidad; tampoco pertinencia. Segundo, porque el dato concreto puede llevar a suponer una productividad que se diluye cuando se amplía el zoom y se enfrenta el detalle.

Por ejemplo, destaca que solo un tercio (15 de 44) de los proyectos ingresados por FP, tengan como autores a congresistas miembros de la Comisión. Y que sea la congresista Milagros Salazar (con cinco iniciativas, todas sobre el sector salud) la más “productiva” de su bancada en términos de iniciativas legislativas propuestas. Contrasta con el papel dilatante de la vocera Úrsula Letona, una característica que fue asentando en la Comisión, y que tiene correlato en el número de proyectos presentados por su despacho.

Sobre las materias abordadas en la Comisión de Trabajo, FP reproduce una práctica estructural (compartida con otras fuerzas políticas) dirigida a legislar a favor de grupos específicos. Una suerte de corporativismo de la labor parlamentaria. Pero el caso de los fujimoristas sorprende por la dispersión de temas y grupos de interés.

Tenemos así que congresistas fujimoristas dedicaron tiempo y recursos a elaborar proyectos exclusivos para: canillitas (H. Becerril), mototaxistas (C. Tubino), artistas (F. Petrozzi), bomberos (M. Salazar), padres de hijos prematuros (U. Letona), policías y militares (L. Yika), trabajadores acuícolas (B, Ramírez), portuarios (Alcalá), deportistas (L. Chihuán), personas con discapacidad (C. Galván) y un largo etcétera, en temas tan variados como seguridad social, jornadas laborales, empleo público o intereses por devengados laborales, entre otros.

¿Dónde quedó, en ese sentido, el ofrecimiento electoral de FP de “expedir una nueva Ley General de Trabajo, que consolide la legislación laboral en un solo cuerpo normativo” (Plan de Gobierno 2016, p. 47)? La mayoría fujimorista en el Congreso se desgañitó casi exclusivamente en interpelar y censurar ministros, pudiendo encarar con seriedad y consecuencia una promesa electoral respaldada –hay que decirlo– por un sector importante de ciudadanos, en su mayoría trabajadores.

Pero si se analiza la cronología y contenido de los dictámenes aprobados, encontramos otros elementos sintomáticos. Por un lado, que 3 de los 4 dictámenes con que termina la CTSS se aprobaron el mismo día (7 de junio), en la penúltima sesión de la Comisión. ¿Un incremento exponencial de la productividad de la CTSS, en las postrimerías de la legislatura? Pero además, solo uno de los dictámenes aprobados (el que prohíbe la discriminación salarial por sexo) está referido a un aspecto general de las relaciones laborales; a diferencia del resto, que busca beneficiar a grupos específicos de acotado impacto social (de hecho, la única norma aprobada en la CTSS beneficiaba a solo 12 mil trabajadores de EsSalud).

Lo grave y preocupante es que el escenario no cambiará en los cuatro años que quedan de gobierno (siempre que complete su periodo constitucional). Esto significa que será una Comisión presidida por una bancada minoritaria y dividida (el FA), con una mayoría amplia de fujimoristas que en lo económico y laboral, piensan igual que el Gobierno de PPK, lo que explica sus habituales coincidencias. Actualmente la CTSS está conformada por quince (15) congresistas titulares y once (11) accesitarios. Esta mayoría se refleja también en el número de congresistas con derecho a voto (8), frente al resto de bancadas: Frente Amplio (2), Peruanos Por el Kambio (2), Acción Popular (1), Apra (1) y Alianza por el Progreso (1)[1].

Para la legislatura que ahora comienza, quedan algunos temas fundamentales pendientes de tratar, algunos de ellos dependientes de procesos políticos particulares. Entre los principales listamos la regulación de la negociación colectiva en el sector público, la derogatoria de los regímenes laborales del Decreto Ley N° 22342, de Exportación No Tradicional, y de la Ley N° 27360, Ley de Promoción del Sector Agrario, la aprobación de una nueva Ley de Trabajadores del Hogar (y la ratificación del Convenio N° 189), la discusión sobre la propuesta de reforma de la protección social que deberá presentar el Gobierno, entre otros.

Habrá que ver qué tanto margen de maniobra tendrá el nuevo presidente de la Comisión, esta vez el congresista frenteamplista Justiniano Apaza.

LO QUE SE VIENE

Aunque el Ministro de Trabajo declaró a Gestión esta semana, su interés en llevar a cabo tres medidas específicas en materia laboral laboral (avanzar hacia un régimen de Remuneración Anual Integrada; la flexibilización de la regulación del trabajo part time; y el establecimiento de ¡un tope de 12 años! para la renovación de contratos a plazo fijo en los sectores de la exportación no tradicional), estas resultarían políticamente costosas para el Gobierno, en la medida que impulsar una reforma laboral de corte flexibilizador podría radicalizar más la posición de las centrales y organizaciones sindicales. La reciente Jornada Nacional de Lucha, convocada por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), conjuntamente con otros gremios sindicales, debe leerse como una clarinada de alerta de lo que podría suceder si PPK decide profundizar la reforma laboral iniciada por Fujimori en los años noventa.

En la misma entrevista, Grados Carraro precisó que esperaba empujar estos cambios durante el segundo semestre, pero en un marco de diálogo social, con un CNTPE reestructurado en su lógica de representación. Tanto en lo que toca a la representación laboral (al mencionar la inclusión de representantes de la economía informal), como del ámbito gubernamental (al proponer que una instancia ajena a la Autoridad de Trabajo asuma la coordinación). “Para que no dependa del MTPE ni lo presida”, declaró Grados al diario Gestión. Medidas de esta naturaleza buscarían disminuir el rol tutelar y concertador del Estado, a la vez que eliminar o debilitar la representación sindical en este foro tripartito. Situación que, siendo objetivos, hay que decirlo, las propias centrales sindicales contribuyen a forjar con su limitada iniciativa y falta de recursos para atajar los intentos flexibilizadores del actual gobierno.

En TrabajoDigno.pe alertamos sobre los riesgos que implica una medida como la anunciada, al poner en entredicho el espíritu original de este foro de diálogo social. El Estado cumple un rol clave como mediador entre la representación laboral y empresarial, en un espacio orientado a generar consensos, entre otros temas, respecto de los derechos fundamentales de los trabajadores.

El Gobierno tiene una nueva oportunidad al iniciar su segundo año de mandato. Tiene aún margen para reencaminar la política económica y laboral, a fin de apuntalar las estrategias que se requieren para salir del entrampamiento económico y social. Fortalecer e impulsar los sectores productivos, promover una reactivación desde el mercado interno (a través de un impulso salarial vía, por ejemplo, el incremento de la remuneración mínima vital), relanzar la inversión pública en la reconstrucción del norte del país, fortalecer la inspección laboral y atender prioritariamente las demandas sociales (salud, educación, vivienda), son algunas de las medidas que el Gobierno tendría que encarar para sobrellevar los nubarrones políticos y económicos que en el corto plazo amenazan al país.

[1] Comisión de Trabajo y Seguridad Social, legislatura 2016–2017. https://goo.gl/gvC3Pn