Hace unos días fue presentado el Informe final de la Comisión de Protección Social (CPS). Sin embargo, debido al contexto de euforia futbolera, a la alarma generada por la presión fujimorista sobre las instituciones democráticas o a los destapes relacionados con el caso Lavajato y las declaraciones de Barata y Odebrecht, los resultados y propuestas de la Comisión (importantes por el tema que abordan) no generaron mayor debate público. Apenas los consabidos editoriales de El Comercio y el Instituto Peruano de Economía (IPE). Pero no mucho más.

Los temas que son objeto del Informe formaron parte de las propuestas electorales del actual presidente de la República, Pedro Pablo Kuczynski. La idea de reformar el sistema de pensiones y de salud pública, así como la creación de un seguro de desempleo, aparecen expresamente en el Plan de Gobierno de Peruanos Por el Kambio (PPK) de la última campaña del 2016. Por eso fueron incorporadas en el paquete de iniciativas que anunció Kuczynski y su entonces ministro de Economía, Alfredo Thorne, en sus primeras declaraciones como gobierno electo. Con ese fin, constituyó un equipo de tecnócratas encargado de diseñar las políticas de protección social que presentaron el lunes 13 en el Hotel Westin.

Esta “comisión técnica” trabajó conjuntamente con otra –también liderada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)–, pero encargada de elaborar una propuesta en materia de formalización laboral. Sobre las propuestas realizadas por esta última Comisión hemos posteado anteriormente un análisis crítico, básicamente por insistir con enfoques y medidas que han fracasado en la mejora sustancial de la calidad del empleo y la reducción de la desigualdad laboral.

En esta entrega analizaremos la viabilidad y pertinencia de las propuestas en materia de pensiones, salud y empleo que ofrece la Comisión de Protección Social (CPS), así como los intereses que están en juego detrás de cada una de estas medidas.

SEGURO DE DESEMPLEO: LICENCIA PARA DESPEDIR

El tercer pilar de la estrategia de protección social propuesta por el Gobierno, es la implementación de un seguro de desempleo. Se trata de un instrumento aplicado en otros hemisferios (como Europa, bajo el concepto de “flexiseguridad”) y países de la región (como Brasil, Colombia y Chile, según el informe de la CPS). El objetivo de la medida sería brindarle al trabajador una “protección” en caso de despido o cese laboral, de forma tal que durante un periodo de búsqueda y reinserción pueda contar con un ingreso para vivir.

Según el informe de la CPS, este seguro de desempleo tendría las siguientes características:

• Consistiría en la entrega de un ingreso monetario (denominado “salario de reemplazo”) a los trabajadores asalariados del sector privado que caigan en la situación de desempleo. Para acceder a este seguro el empleador deberá haber aportado una prima por un lapso de 12 meses en dos años.
• El salario de reemplazo equivaldría a una porción de la última remuneración, por un periodo de tiempo de 4 meses. Se comenzaría con un umbral de 80% en el primer mes de desempleo, e iría reduciéndose en 20 puntos porcentuales en cada uno de los meses subsiguientes, hasta cubrir en promedio un 50% del último salario del trabajador.
• Adicionalmente al salario de reemplazo, el diseño del seguro de desempleo contempla un conjunto de servicios para los desempleados. Estos servicios se orientan a mejorar la empleabilidad de los trabajadores y facilitar su reinserción laboral.

Esta propuesta genera una serie de dudas acerca de su viabilidad y pertinencia. A un nivel moral, una preocupación que se plantea la CPS es si el seguro de desempleo puede convertirse en un “incentivo” para que el desempleado no busque trabajo, o pudiendo trabajar, no lo haga. Para “desincentivar” una eventual “pasividad” en la reinserción laboral, la propuesta plantea que el seguro de desempleo tenga una duración acotada en el tiempo y carácter regresivo.

Por otro lado, desde un punto de vista integral y de las prioridades laborales del país, es cuestionable que esta sea la principal medida que presente el Gobierno, además de la Ley de Empleo Juvenil, en materia laboral: el desempleo (actualmente en 4.2% de la PEA, según el INEI) no es el problema más urgente por resolver, como sí lo son la informalidad y el subempleo, principales factores de precarización del empleo y el trabajo. Con niveles tan altos de informalidad laboral (50% en el caso de la PEA asalariada) y de uso de la contratación a plazo fijo en el sector privado formal (70%), el seguro de desempleo alcanzaría a un sector muy reducido de la PEA asalariada. La propia CPS llega a esta conclusión luego de realizar una serie de simulaciones. Lo señala en los siguientes términos:

“Suponiendo que el seguro de desempleo hubiera estado disponible desde enero de 2010 para todos los tipos de contrato, solo 8.6% de los trabajadores formales habría podido estar afiliado al seguro en ese momento. Sin embargo, considerando la alta rotación laboral ya descrita, después de los 6 años de análisis se tendría que ya el 85.3% de los trabajadores estaría afiliado al seguro de desempleo. Este porcentaje tiende a mostrar estabilidad en el sexto año de análisis. Asimismo, en la medida en que la estacionalidad de la entrada al desempleo es muy fuerte en diciembre de cada año, la serie muestra saltos acentuados solamente en dichos meses” (Pp. 125).

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza, 2010–2016.

En las proyecciones realizadas por la CPS, se plantean dos escenarios distintos: por un lado, uno en el que el seguro de desempleo alcanza al conjunto de la PEA asalariada que cumple con los requisitos señalados, independientemente del tipo de contrato laboral. Esto es, considera a los trabajadores con contratos a plazo fijo o temporales, además de los que cuentan con contratos a plazo indeterminado. El segundo escenario solo abarca a estos últimos, que al decir de la CPS, es el sector al que estaría dirigida esta iniciativa.

“Si en vez de considerar todos los tipos de contratación, solo pudieran afiliarse al seguro los empleados que hubiesen sido contratados a tiempo indeterminado, al final del período de análisis solo estaría afiliado al seguro el 26% de la PEA ocupada (ya no 85.3%, como era el resultado anterior). En este caso, al final del período solo el 0.3% de los eventos de desempleo resultaría cubierto por el seguro (y ya no 23% como originalmente). Este bajo alcance del seguro es resultado de la baja participación del empleo a tiempo indeterminado en el total del empleo formal. Más aún este tipo de empleo tiende a estar concentrado en los trabajadores más calificados, los cuales forman parte de la planilla gerencial o son altamente especializados, que son los que las empresas usualmente buscan retener pero representan una fracción pequeña del empleo total” (Pp. 186).

La CPS es consciente de esta limitación, y anticipa en su informe que la viabilidad del seguro de desempleo dependerá de una mayor presencia de trabajadores con contrato a tiempo indeterminado, modalidad que les permite una relativa estabilidad. Como es conocido, apenas uno de cada cuatro trabajadores asalariados en el sector privado formal cuenta con un contrato de estas características, representando el 15% de la PEA total. El resto –la gran mayoría de trabajadores– cuenta con contratos temporales, o están bajo regímenes especiales de características similares. La alta tasa de rotación laboral, como consecuencia del alto índice de contratos temporales, sería el principal impedimento para incluir a este segmento mayoritario de la PEA en los beneficios del seguro de desempleo.

CABALLO DE TROYA A LA VISTA

Es en este punto que entra a tallar el objetivo subalterno de la propuesta de la CPS: eliminar cualquier posibilidad de reposición por despido injustificado o nulo en el puesto de trabajo, que es eliminar la estabilidad laboral relativa del mapa.

Tanto en la exposición que hiciera el economista Miguel Jamarillo en la presentación del Informe, como en las intervenciones de los comentaristas (a la sazón, los abogados de empresa Jorge Toyama y German Lora), se insistió repetidas veces en atribuir la baja tasa de contratos a tiempo indefinido a la “reforma laboral proteccionista” que habría impuesto una sentencia del Tribunal Constitucional (TC) del año 2001. Esta célebre sentencia es duramente cuestionada porque establece la –justa– reposición del trabajador en su puesto de trabajo en el caso que la autoridad judicial compruebe la realización de un despido arbitrario, es decir, sin casa justa (vinculada al desempeño o conducta) ni objetiva.

Este tenaz ataque al fallo del TC viene siendo apuntalado desde las páginas de El Comercio y Gestión, por reconocidos comentaristas (como Jaime De Althaus, Roberto Abusada, Alfredo Torres y Alfredo Bullard, entre otros), que no escatiman párrafos en atribuirle a la sentencia del TC “poderes mágicos” para volver más rígida nuestra normativa laboral, fundamentando sus “argumentos” en la posición que ocupa Perú en el ranking de competitividad elaborado por el Foro Económico Mundial (en base a encuestas aplicadas a gerentes y accionistas de empresas) y que lo ubicaría, según ellos, entre los menos “competitivos” en materia laboral.

Sobre las falacias de esta argumentación hemos compartido precisos artículos que demuestran todo lo contrario: que, según el referido Foro, el Perú (ubicado en el segundo quintil superior mundial) es más competitivo en lo laboral que la mayoría de  países latinoamericanos, salvo Chile, o que nuestras mayores flaquezas radican en la débil institucionalidad,alta corrupción o baja calidad de la educación, variables que nos colocan en el sótano de la “competitividad” global.

Pero claro, sobre este “detalle” no se dice ni pío. Si fuera necesario agregar algo, señalaríamos que la legislación peruana vigente admite una cantidad importante de modalidades de contratación temporal, además de regímenes especiales (de los cuales, el de las exportaciones no tradicionales lleva la flexibilidad al extremo), que ofrecen a los empleadores una amplia gama de posibilidades de contratos sin estabilidad laboral; al parecer, la preocupación principal para algunos intereses empresariales…

Pero volviendo al Informe de la CPS, en TrabajoDigno.pe queremos destacar el sesgo con que se analiza la data disponible (no hablemos ya de la composición de la propia CPS y de los invitados a comentar la propuesta, un ilustrativo “consenso ortodoxo”); cómo se tergiversa y manipula la información para darle sustento “técnico” a sus propuestas.

El ejemplo con el que queremos sustentar nuestra apreciación, lo encontramos en la supuesta “constatación” de que los contratos a plazo indefinido comenzaron a caer (en relación a los contratos temporales) desde el 2001, ¡justo después de que el TC sentenciara a favor de la reposición laboral!

Para la CPS y los analistas mencionados, la vigencia del criterio del TC y su aplicación por parte de los juzgados laborales, estaría incentivando el uso generalizado de los contratos temporales, como alternativa a la “estabilidad laboral absoluta” que supondría la contratación a plazo indefinido. Una vinculación laboral “costosa” de asumir para los empleadores. Al encarecerse el despido laboral, las empresas optarían por contratar a plazo fijo, incentivando una alta rotación laboral, condición que atentaría contra la viabilidad del seguro de desempleo (pero también contra otros derechos fundamentales, como la libertad sindical).

“El hallazgo central es que sólo el 5.6% de los trabajadores que salieron de un empleo formal lo hicieron debido a que fueron despedidos de sus empleos. El grueso de las salidas (54.6%) está asociada a renuncias, mientras que un también sustantivo 36.5% se debió al fin de un contrato a plazo fijo. La baja incidencia de despidos en el sector formal puede deberse a un sub-reporte de los mismos y a su encubrimiento bajo la modalidad de renuncia. Evidencia anecdótica indica que, dados los altos costos de despido, existe una negociación entre empleado y empleador por la “renuncia” del trabajador que les evita a ambos los costos del despido” (Pp. 305).

Lo que no dice el Informe, ni sus conspicuos defensores, es que la contratación temporal (sin estabilidad laboral relativa) comenzó a repuntar ni bien se implementaron las reformas laborales fujimoristas, en los años noventa. Esto se puede apreciar, en parte, en la data levantada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), donde se registra una tendencia creciente de la participación de los contratos a plazo fijo en el empleo formal privado desde 1998, año desde el que se cuenta con información a nivel nacional. Con ello quedaría en suspenso, por decirlo de algún modo, el argumento según el cual la inclinación empresarial por contratar a plazo fijo o temporal se debe al fallo del TC, pues tal predisposición para acotar la duración de la relación laboral antecedería a la sentencia en cuestión. Un análisis detallado sobre el impacto de la contratación temporal en el Perú y de la tendencia creciente de los contratos a plazo fijo desde inicios de los noventa, lo podemos encontrar en el artículo de Fernando Cuadros y Christian Sánchez, “La contratación temporal en el Perú: la informalidad escondida”, publicado en la revista Asesoría Laboral, que compartimos con ustedes.

Pero esta constatación viene de tiempo atrás. La tendencia creciente de los contratos temporales había sido identificada por el economista (y ex Ministro de Educación), Jaime Saavedra, a fines de la década del noventa, cuando trabajaba para el Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE). En un documento titulado Estabilidad laboral e indemnización: efectos de los costos del despido sobre el funcionamiento del mercado laboral peruano (GRADE, Lima: 2000), Saavedra encuentra, en el marco de sus hallazgos y conclusiones, que:

“Por otro lado, el análisis realizado muestra que una parte importante del crecimiento del empleo durante la década del noventa se dio bajo la modalidad de contratos temporales y de la informalización de las relaciones laborales, como una forma de eludir el costo del despido. Finamente, el análisis muestra una reducción marcada de la duración media del empleo y un incremento de la rotación de los trabajadores de un empleo a otro, en particular a partir de 1993.”

El estudio sugiere que parte de la reducción de la duración media del empleo y el incremento de la rotación del empleo puede atribuirse a la mayor utilización de contratos temporales y a la reducción en los costos de despido.

Otros aspectos polémicos de la propuesta están relacionados con su financiamiento y gestión, en caso de aprobarse.

En el primer caso, la propuesta de la CPS “contempla un seguro de desempleo contributivo y no financiado por el Estado. La modalidad de financiamiento más sencilla y recomendable para las características del mercado laboral peruano es el mecanismo de reparto (pay-as-you-go). En la medida en que el seguro de desempleo reemplazará a la CTS, el aporte permitirá un ahorro a los empleadores, siempre que sea una opción más barata en cuyo caso lejos de incrementar los costos no salariales permitiría reducirlos. Así, este esquema permite que la prima que deban pagar los empleadores sea efectivamente menor a la que se paga actualmente por la CTS” (Pp. 122; las cursivas son nuestras).

Más claro, el agua.

En lo que se refiere a la gestión del seguro, en el Informe nos topamos con algunos claros prejuicios ideológicos, como aquel que dice que en el Perú “el desempleo es fundamentalmente idiosincrático”, sin dar mayores elementos para sustentar dicha afirmación. O cuando se trata de gestionar el seguro de desempleo, se indica que “(…) un fondo de administración estatal pudiera ser engorroso”, por lo que “una posibilidad al respecto es que se establezca una entidad pública con reglas de comportamiento privado. También podría explorarse la implementación de algún tipo de organización privada o asociación público-privada creada ad hoc para este fin” (Pp. 112). ¡Como si en el sector público no existieran las denominadas “islas de eficiencia”, destacadas por su capacidad de gestión y dirigir procesos! ¡Vaya “técnicos” los de la Comisión”!